王理万，法学博士，中国政法大学人权研究院副教授

一、提出问题：横向权力的制度性竞争场域

经济学者以“锦标赛模式”“财政联邦主义”等理论模型，解释中国经济发展的内生动力机制。法政学者也对单一制国家中的纵向分权进行了深入研究，观察到“两个积极性原则”指导下的中央政府与地方政府的权力分工格局。由此可见，现有研究已经关注到不同地域之间的横向经济竞争，以及中央和地方之间的纵向权力竞争。如果我们将目光从经济领域转移到政治领域，从中央与地方之间的纵向分权转移到同一层级国家机关之间的横向分权，会发现在横向权力分支之间也存在类似的“锦标赛模式”——即同级的不同国家机关之间（甚至同一机关的不同部门之间）也会发生权力竞争关系。此种竞争关系并非庸俗意义上的“争权夺利”，而是指各部门以法律制度为基础，充分利用现有制度空间，积极拓展自身权力范围。本文把这种以制度为基础、以权力为内容、以竞争为形式的横向分权关系概称为“制度性权力竞争”。本文以“制度性权力竞争”作为研究视角，聚焦于横向分权中的利益攸关方，更加全面和深度地展示具体分权关系的主体如何介入和参与权力的分工、竞争和调适。

二、理论建构：制度性权力竞争的主体和内容

限于文章的篇幅、问题的重要程度和资料的易获取性，本文选择中央国家机关之间的横向分权和竞争作为研究对象。本文的基本观点是，在中央权力层面存在“制度性权力竞争”，下文将以法律草案的统一审议制度来验证和充实该理论。具体来说，制度性权力竞争机制主要包括以下内容和步骤：（1）虽然政治决策者致力于构建权力边界清晰、责任归属明确的部门分工机制，但是不可避免地存在横向权力分工的模糊和交叉，权力边界并不完全明确，特别是一些新型权力或者涉及多方联动的复杂权力，政治决策者也难以在短时间内准确配置其归属；（2）在权力分配的初始阶段，政治决策者有意或无意地采取多轨模式，并不急于将相同、相关或相似权力合并归到一个部门，而是经过自然竞争和筛选产生权力配置的最优方案；（3）在“有为才有位”理念驱动下，各部门都有不同程度的“政绩刚需”，这促使相关部门积极创新，竞相使用和发展该权力；（4）相关竞争即便有一定的负面效果，但在统一政治领导和政治规矩的约束下，负面效果能够得到有效控制，并且保证有竞争关系的部门之间也能有必要的配合和协助；（5）政治决策者根据现实需求和竞争结果，适时确认权力的最终归属，完成横向权力的配置实验。

在上述横向权力竞争关系中，主要涉及到三类主体。第一类主体是政治决策者，是权力的初始分配者和终局裁决者。虽然部分横向权力争议可以通过自行协商解决，但是由于事关部门核心利益，因而更多是经由争议部门的共同上级机关出面化解等政治决断的方式予以确认。政治决策者是横向权力竞争中不可或缺的观察者与控局者——也正是由于政治决策者的超然地位、高位权力和信息优势，客观上抑制了权力竞争的负面效果，并保证最终竞争结果为各方所接受。

第二类主体是竞争参与者，其作为竞逐和执行权力的具体主体，与其他部门分享同质权力，并且竞逐对该项权力的主导甚或独占。从竞争后果来看，这种“三分天下”甚至“九龙治水”的模式会导致权力边界模糊、制度重复建设、资源严重浪费、责任难以厘定等消极后果。但需要注意到，局部或者短期的权力边界模糊难以避免：在客观方面，公共事务的复杂性使得配置权力的难度增加，一些新型的规制领域很难准确定位其归属；在主观方面，政治决策者的理性和预见能力总是有限的，配置复杂权力时也会莫衷一是。不过，权力边界的模糊性也会激励相关部门积极行使或者创新该权力，这可视作竞争的正面效果。运用权力的能力、频度和绩效也是政治决策者最终确定权力归属的重要依据。

第三类主体是权力竞争攸关的社会公众，其作为公共权力所服务的对象，也是权力配置实验成功与否的最终评价者。全过程人民民主要求立法和决策的不同阶段都要重视公众意见，吸纳民意，保障人民当家作主。尤其是直接涉及公众切身利益的横向权力竞争和配置，公众意见会直接或间接发挥重大影响。公众利益的多渠道表达，促使政治决策者不断优化调整横向权力配置，推动制度性权力竞争具备开放性和吸纳性。

申言之，制度性权力竞争并不只是发生在行政领域，而是具有相对普遍的解释力——包括权力机关（立法机关）在内的各类机关之间，甚至同一机关的不同部门之间，均存在一定程度上的权力竞争关系。需要先予说明的是，制度性权力竞争不仅意味着对“优质权力”的竞逐，也同时表现为对“劣质权力”的推诿和逃避——所谓“优质权力”指那些能够决定资源配置的立法权、审批权或许可权，有较大自由裁量度的处罚权、强制权或收费权，有强制法律效力的监督权或检查权等，这些优质权力容易成为竞逐对象；而“劣质权力”则是指那些执法成本较高、容易激发社会矛盾、难以产生政绩的权力，这些劣质权力往往成为“三不管”的灰色地带。由此，制度性权力竞争可能产生“逐利避险、争权推责、揽功诿过”等问题。本文难以尽数列举和分析制度性权力竞争的类型和样态，仅以立法中的“统一审议制度”为例证，观察立法机关和行政机关之间，以及立法机关内部不同专门委员会之间，对立法主导权的竞争和调适，以此初步验证本文提出的“制度性权力竞争”理论。

三、历史溯源：统一审议制度的形成和发展

本文之所以选取统一审议制度作为验证“制度性权力竞争”分析框架的实例。立法过程性资料的公开程度较高，研究基础较为丰厚，便于还原出围绕统一审议制度展开的立法主导权竞争格局。与此同时，统一审议制度所涉及的权力竞争局面更为复杂，其不仅指向外部竞争（立法机关和行政机关之间就立法主导权展开的竞争），也涵盖内部竞争（全国人大各专门委员会之间关于统一审议制度的争议）。然而鉴于统一审议制度的变迁脉络较为复杂，诚有必要先简单概述其形成和发展过程，便于后文就其权力竞争铺陈论述。

法律委员会（2018年宪法修改，把法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，但为行文方便，下文沿用旧称）对法律草案的统一审议制度，由1982年的《全国人民代表大会组织法》正式确立。事实上，统一审议制度可以追溯到1979年设立的全国人大常委会法制委员会。1979年2月，全国人大常委会决议设立法制委员会，全力推动立法工作。乌兰夫在《关于设立全国人大常委会法制委员会的说明》中指出，“应当把立法工作摆到全国人民代表大会和它的常务委员会的重要议程上来。为此，需要采取相应的组织措施，拟在全国人民代表大会常务委员会设立法制委员会，协助常务委员会加强法制工作。”但是，彼时建立的法制委员会，性质更倾向于政治机关——法制委员会的成员均是高级别国家领导人，并获得政治决策者在立法上的广泛授权。

“八二宪法”明确规定全国人大设立民族委员会、法律委员会等专门委员会。随后通过的《全国人民代表大会组织法》进一步确定了法律委员会的统一审议制度，即规定“法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案”。1983年9月，六届全国人大常委会二次会议通过决议，把法制委员会改为“法制工作委员会”，原法制委员会的工作人员被委任为新设立的法制工作委员会的领导职务。质言之，法制委员会的地位和职能分别被法律委员会和法制工作委员会承继——经由高规格的人事配置，法律委员会主要延续法制委员会的政治地位；通过保留精干的立法工作团队，法制工作委员会保持了法制委员会的立法能力。

法律委员会和法制工作委员会通过工作内容、程序衔接和人事安排而高度融合，共同构成了全国人大及其常委会的立法中枢。1988年12月，法律委员会通过的工作规则直接规定“全国人大常委会法制工作委员会的办事机构同时也是法律委员会的办事机构”。概观而言，自1979年设立法制委员会到1982年通过《全国人民代表大会组织法》，统一审议经历了从工作方式到法定制度的变迁，契合了改革开放后人大立法的中心任务。统一审议制度主要涉及两对横向权力关系：一是立法机关和行政机关之间固有的紧张关系，即立法过程中对“部门利益”的审查和过滤；二是立法机关内部关于统一审议权的归属争议，即全国人大法律委员会和其他专门委员会对立法审议权的竞争和调适。这意味着，以“制度性权力竞争”理论为视角，围绕法律统一审议制度，在立法机关的外部关系和内部关系两个维度，均形成了关于立法主导权的制度性竞争。

四、外部竞争：立法与行政之间的权力竞争

立法过程中的部门利益，是伴随着改革开放后大规模法制建设而出现的问题。部门利益法制化并非“原罪”，而是需要在承认部门利益的前提下，通过有效方式甄别特定部门利益的正当性和契合度，从而排除那些不当的、背离立法目标的部门利益。在全国人大常委会制定法律层面上，“部门立法问题”主要表现为以下三个方面。（1）部门启动立法，即由归口主管部门提出立法诉求、形成立法动议，并通过上级机关或者对口的人大专门委员会传导到立法中枢，从而快速纳入立法议程。如果没有部门利益的代言人，相关立法就难以启动。（2）部门主导立法，即由相关行政部门负责法律草案的起草工作，并成为推动或延滞立法进程的决定力量。（3）部门利益入法，即通过立法确认和巩固部门权力，增加机构、编制和预算，甚至排斥其他相关部门参与立法过程。

反对部门利益法制化，克服部门立法的固有短板，并不意味着要全数收回法案的动议和起草权——这显然是现阶段的立法机关不能承受之重。《立法法》也仅是规定“综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”。较之于领衔法案起草等“前端控制”，作为“末端控制”的审议程序更为重要，并且对审议程序的把握和控制相对简易可行。法律委员会统一审议制度，为克服与缓和部门立法提供了制度基础。通过统一审议制度，法律委员会能够剔除或修改那些体现或维护部门利益的不当条款，维护了法制的统一性和权威性。

具体来说，法律委员会通过统一审议制度来控制部门利益，主要表现为两种基本方式。（1）防止部门通过立法不当扩权。比如在《食品安全法》制定过程中，国家质检总局试图趁机推行“电子监管码制度”，即曾在《食品安全法》初审草案中规定“国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”——电子监管码的承办方就是与国家质检总局有深度关联的中信国检信息技术有限公司。对此，全国人大法律委员会经同全国人大教育科学文化卫生委员会、国务院法制办和国家质检总局沟通协商，建议删去《食品安全法》草案（初审稿）中有关监管码的规定。（2）防止部门通过立法不当卸责。行政机关在起草法律时，权力规范往往充实具体，责任规范却空疏模糊，使得立法异化为“揽权卸责”的工具。对此，法律委员会通过统一审议制度，细化或补充相关责任条款，避免权责失衡。进一步而言，所谓“卸责”不仅指行政机关在立法中尽量模糊自身责任，甚至也可能表现为推诿一些“劣质权力”。其原因在于，并非所有的权力都是“优质权力”；即便是同一类型的权力，在不同的场域中会产生差异化的权力效果。比如，审批权是典型的优质权力，一般成为各部门竞逐的对象。但也存在另一种可能性，即主管部门认为行使该审批权会带来“诸多麻烦”，倾向将其虚化、取消或者下放由下级部门行使。

概括来说，统一审议制度呈现了立法机关和行政机关之间的权力竞争。通过该项制度，立法机关获取了对立法过程的主导权和控制权，避免不当的部门利益法制化，维护了法制的统一性和中立性。此时，立法过程可视为两机关之间的权力竞争场域：立法机关的竞争优势在于其作为权力机关的凌驾地位、作为立法机关的专业地位以及法律委员会统一审议制度的终端控制权；与之相对，行政机关的竞争优势在于其直接具体执行法律的便利地位，行政事务的天然专业壁垒，以及立法中不可避免要给予行政机关一定的自由裁量权。由此可见，特定法律的颁行实施，并非制度性权力竞争的终局，只不过是新的权力竞争的开端。在此之后，行政机关可能会采用事务执行权、自由裁量权、规章制定权等手段，试图补偿在上轮权力竞争中的损失。而立法机关也能通过备案审查权、法律解释权、执法检查权等方式，应对法律制定后行政机关的不作为或者乱作为。围绕立法主导权及法律实施，两机关之间将展开多轮制度性权力竞争，从而推动权力配置模式趋于稳定和优化。并且由于高位政治决策者的存在，竞争不至于产生过分的消极影响。在立法机关和行政机关围绕立法主导权的竞争中，重大分歧都是由政治决策者最终决定的，“立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定”。

五、内部竞争：立法机关内部的制度性竞争

统一审议制度不仅涉及立法机关和行政机关之间对于立法主导权的竞争，同时也隐含着立法机关内部关于统一审议权力的争拗：在全国人大诸多专门委员会中，为什么由法律委员会进行统一审议？1982年《全国人民代表大会组织法》建构了立法过程中的分别审议和统一审议相结合的模式。然而，其他专门委员会对统一审议制度多次提出异议，相关意见主要集中于两点：“第一，各专门委员会都要参与立法，有关专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应以这个专门委员会为主审议；第二，如果让法律委员会统一审议，就意味着法律委员会高于其他专门委员会，把专门委员会分为三六九等，这是不合适的。”这两点争议，在此后改革中被反复提及，成为洞悉这场隐晦的权力竞争的难得切入点。

1988年第七届全国人大常委会履新后，准备取消法律委员会的统一审议制度，改由其他专门委员会负责“初审”、法律委员会负责“终审”的“阶梯状审议制度”，该建议被纳入《全国人大常委会工作要点》（征求意见稿）。对此征求意见稿，时任全国人大常委会副委员长、法律委员会主任委员、法制工作委员会主任王汉斌向万里委员长和彭冲副委员长写了一封长信，力陈保留统一审议制度的必要性。虽然目前并未公开万里委员长或是彭冲副委员长的回信，但是七届全国人大常委会领导层显然肯定了统一审议制度的价值，并在1989年通过的《全国人民代表大会议事规则》中完善了其制度细节，增强了其他专门委员会在立法审议中的作用，即“有关的专门委员会的审议意见应当及时印发会议”，适度平衡了法律委员会和其他专门委员会在审议法案中的权力。

1993年第八届全国人大常委会开始有意识地强化人大在立法中的主导作用。全国人大常委会办公厅提出《全国人大机关机构改革的有关问题汇报》，建议理顺法律委员会和其他专门委员会在法案审议中的关系，把法制工作委员会改革成为隶属于全国人大办公厅的“立法工作部”。王汉斌对此向乔石委员长和田纪云副委员长致信，重申了他五年前的观点。经过王汉斌的再次力争，统一审议制度得以沿用，但是立法机关内部关于统一审议制度的争议却并未停止——制度性权力竞争之所以不同于一般权力竞争，在于其持续时间往往较长，无论是创立或是废弃制度均需长期酝酿和讨论。

1998年李鹏就任九届全国人大常委会委员长，陆续听取了各专门委员会的工作汇报。在法律委员会汇报工作之后，李鹏指示“法律委是起综合作用的，但也应发挥其他专门委员会的作用”。由此可见，经过长时间的争议、讨论和调适，立法机关领导层对保留法律委员会统一审议制度的必要性已有共识，但是对于法案审议权配置的科学化仍有期待，认为其他专门委员会应该更多参与统一审议程序，使法律委员会的统一审议和其他专门委员会的分别审议能够有效结合起来。

在第九届全国人大制定《立法法》的过程中，上述问题再次充分暴露出来。全国人大各专门委员会和办公厅有关局室对《立法法》草案中的统一审议制度提出一些意见，这些意见指向统一审议制度的封闭性，要求在法律草案审议过程中给其他专门委员会更多的参与和表达机会。顾昂然在《立法法》草案的说明中也明确，“坚持统一审议，充分发挥专门委员会在法律案审议中的作用”。在具体制度方面，《立法法》规定“法律委员会对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈”，以及“各专门委员会之间对法律案的重要问题意见不一致时，提交委员长会议讨论”。在2015年《立法法》修改时，又强化了反馈和报告机制，明确法律委员会“对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈”（之前是不予采纳重要审议意见时才需反馈），并且规定“法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见”（之前是可以邀请参会）——上述修改也恰恰是2000年《立法法》制定时其他专门委员会提出但并未获得采纳的意见，在经过十余年的磨合发展后，才最终被吸纳进入统一审议制度。

以上展示了全国人大法律委员会和其他专门委员会关于立法审议权的制度性权力竞争。然而，上述叙事并没有解决一个重要问题：为什么法律委员会较之于其他专门委员会更适合进行统一审议，为什么政治决策者倾向维护统一审议制度？显而易见的是，法律委员会和法制工作委员会凭借其专业性而获得在立法过程中的主导地位，并在中立性上也更胜一筹。其他专门委员会大致均有相对应的行政部门，其本意是实现对行政部门的“对口监督”；目前虽然淡化了“对口监督”的色彩，但法律委员会以外的其他专门委员会仍与“一府一委两院”进行对口联系。这种密切联系，使得其他专门委员会在人事上具有开放性，“人员组成和工作方式上与对口的国务院部门存在着千丝万缕的联系”。其他专门委员会在起草或审议法案时，虽然具有较强的背景知识和专业技能，但也难免对行政机关报以过多“同情式理解”，以至于无法充分过滤和排除不当的部门利益。而法律委员会和法制工作委员会由于其“半封闭性的人事体系”，与部门利益相对隔离或绝缘，有能力也有动力避免和克服片面的部门利益。

六、初步结论：制度性权力竞争理论的应用

通过观察法律委员会统一审议制度的创始、形成、争议、调适和巩固，上文展示了围绕该制度形成的立法机关内外权力竞争。惟须注意的是，内外权力竞争并非隔绝与孤立，而是存在深度的连接和互动。全国人大需要在横向权力分工体系中获得更多的支配力，就需要与其他部门（尤其是行政机关）在立法主导权领域开展权力竞争；这种外部竞争又会强化内部的权力集中和调整，各专门委员会围绕统一审议制度开展了旷日持久的争议和调适。质言之，外部的制度性权力竞争压力，逐步传导进入立法机关内部，促使立法机关内部以集权方式应对外部压力，由此“法律委+法工委”的立法组合必然应运而生且不断加强。法律委员会成为前台界面，负责执行和落实统一审议制度；法制工作委员会作为后台程序，负责拟定部分法律草案并服务于法律委员会的统一审议。2018年法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，明确其在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，推进合宪性审查。这意味着围绕立法主导权的内部竞争态势已然分明，并且宪法和法律委员会在立法和监督领域的权力得到强化和加持，这或将推动全国人大更加进取性地参与外部权力竞争，其阶段性竞争赛局，以及对横向权力配置的影响和塑造，犹待进一步观察。

坦承直言，本文的理论抱负并不限于阐明统一审议制度中的权力竞争，而是意在提供理解中国政治发展的新思路。经由“制度性权力竞争”理论，可以观察到在中央和地方层面的多维度横向权力配置关系中，存在类似于地方经济发展的“锦标赛模式”，只不过“制度性权力竞争”的周期更长、竞争方式更为隐蔽、竞争结果更难以预料。这些权力竞争的弊端自不必讳言，但是也应该看到通过横向权力之间的制度性竞争，使得部分尚未定型化的权力在确定其最终归属前，已然经历了充分的试验和调适，为政治决策者确定和优化横向权力配置提供了参考和依据。质言之，“制度性权力竞争”是一种实用主义的策略性分权思路——在制度性权力竞争格局下，形成了某种意义上的“权力供方市场”，鼓励相关部门积极行使权力、创新管治模式、反馈民众需求，为政制发展探索出一套更为稳健和妥适的权力配置方案，也为处于改革时代的中国提供了治理体系现代化的内生动力。

来源：《浙江社会科学》2023年第6期。本转载仅供学术交流，不做其他用途，若有侵权，敬请联系，十分感谢！！

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