司法调研 以2020年至2022年陕西法院相关案件审理情况为样本

文 | 陕西省高级人民法院课题组

2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《实施办法》），拉开四级法院审级职能定位改革试点的序幕，审判重心进一步下沉。2021年10月，陕西省被选定为四级法院审级职能定位改革试点地区。2021年11月，陕西省高级人民法院印发《陕西法院完善四级法院审级职能定位改革试点工作实施方案》（以下简称《实施方案》）、《陕西法院完善四级法院审级职能定位改革试点工作实施细则》（以下简称《实施细则》），正式开展改革试点工作。

本文在梳理2020年至2022年陕西省三级人民法院民事、行政申请再审案件收结案数据、主要案件类型受案情况及结案方式的基础上，分析总结当前民事、行政申请再审审判态势的特点及变化，并提出对应性意见建议，以期为相关工作提供参考。

（一）民事申请再审情况

2020年，陕西法院共受理民事申请再审案件5325件（含旧存168件），结案5265件；2021年，陕西法院共受理民事申请再审案件7599件（含旧存60件），结案7079件；2022年，陕西法院共受理民事申请再审案件7446件（含旧存519件），结案6919件。其中，2020年，陕西高院受理民事申请再审案件3356件（含旧存82件），结案3327件；2021年，陕西高院受理民事申请再审案件5061件（含旧存29件），结案4643件；2022年，陕西高院受理民事申请再审案件5286件（含旧存417件），结案4879件。2020年，陕西省中、基层法院受理民事申请再审案件1969件（含旧存86件），结案1938件；2021年，中、基层法院受理民事申请再审案件2538件（含旧存31件），结案2436件；2022年，中、基层法院受理民事申请再审案件2160件（含旧存120件），结案2040件。

陕西法院民事申请再审案件主要案件类型为合同纠纷、劳动争议、侵权责任纠纷、物权纠纷。2020年至2022年，合同纠纷类型案件受案量总数分别为3391件、4799件、4753件，分别占当年度民事申请再审总受案量的63.68%、63.15%、63.83%。其余案由的案件数量占比均未超过10%。其中，陕西高院合同纠纷受案量分别为2060件、3133件、3259件，分别占当年度该院民事申请再审总受案量的61.38%、61.90%、61.65%；中、基层法院合同纠纷受案量分别为1331件、1666件、1494件，分别占当年度中、基层法院民事申请再审总受案量的67.60%、65.64%、69.17%。

陕西法院民事申请再审案件的结案方式主要为裁定驳回再审申请。2020年至2022年，以裁定驳回再审申请结案的案件量分别占当年度申请再审案件总结案量的77.36%、83.61%、86.92%，呈持续上升趋势。

（二）行政申请再审情况

2020年，陕西法院受理行政申请再审案件689件（含旧存45件），结案649件；2021年，陕西法院受理行政申请再审案件925件（含旧存39件），结案723件；2022年，陕西法院受理行政申请再审案件1525件（含旧存203件），结案1386件。其中，2020年，陕西高院受理行政申请再审案件664件（含旧存43件），结案625件；2021年，陕西高院受理行政申请再审案件879件（含旧存39件），结案679件；2022年，陕西高院受理行政申请再审案件1504件（含旧存201件），结案1367件。2020年，陕西省中、基层法院受理行政申请再审案件25件（含旧存2件），结案24件；2021年，中、基层法院受理行政申请再审案件46件，结案44件；2022年，中、基层法院受理行政申请再审案件21件（含旧存2件），结案19件。

陕西法院行政申请再审案件受案主要案由为其他行政行为、行政处罚、行政登记、行政复议、履行法定职责、行政强制、行政批准等。2020年至2022年，其他行政行为类型案件受案量分别为527件、758件、1069件，分别占当年度行政申请再审案件总受案量的74.49%、81.95%、70.10%。陕西高院其他行政行为类型案件受案量分别为518件、746件、1060件，分别占当年度陕西高院行政申请再审案件总受案量的78.01%、84.87%、70.48%。

陕西法院行政申请再审案件的结案方式主要为裁定驳回再审申请。2020年至2022年，以裁定驳回再审申请结案的案件量占当年度申请再审总结案量的87.67%、94.33%、95.60%，呈持续上升趋势。

通过对样本数据进行分析，课题组发现，审判监督态势呈现以下特征：

一是陕西法院申请再审案件受案数量呈持续上升之势，且主要集中在陕西高院。通过对近三年收结案情况统计，陕西法院2021年民事申请再审案件受案数量较2020年同比增长42.14%，2022年受案数量同比减少1.63%。2021年行政申请再审案件受案数量较2020年同比增长34.25%，2022年受案数量同比增长64.86%。民事、行政申请再审案件受案量总体呈上升之势。其中，民事申请再审案件60%以上、行政申请再审案件95%以上均集中在陕西高院，充分体现了四级法院审级职能得到优化完善，陕西高院承担再审依法纠错的职能得到进一步发挥。

二是申请再审案件类型与一、二审受案类型同比增加。从案件类型分析，陕西法院民事申请再审案件合同纠纷受案量占比较大，行政申请再审案件中其他行政行为受案量占比较大，与中、基层法院一、二审程序受案类型分布基本一致，且数量同比增加。民事申请再审案件多为民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、建筑设备租赁合同纠纷及建设工程施工合同纠纷等常见的案件类型，其他案件类型出现较少，但所涉领域较为广泛。行政案件由于缺乏统一规范的案由规定，案由以其他行政行为居多，审判实践中主要集中在征地、拆迁安置等行政环节。上述案件类型的申请再审案件数量不断增加与地区发展情况及人口密度、经济发展程度也存在密切关联。

三是陕西高院受理不服本院民事、行政生效裁判申请再审案件数量明显上升。《实施办法》规定，当事人对高院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决及裁定，认为有错误的，应当向原审高院申请再审。《实施方案》进一步明确该类案件原则上由审监庭办理。改革试点工作开展以来，相关案件受理数量明显增加。

通过对样本数据的分析，课题组发现，实践中仍存在以下几个方面的问题：

一是行政案件梯次过滤、层次相适的分布格局尚未形成。《实施办法》第二条明确规定了由基层人民法院管辖的一审行政案件。根据陕西高院行政案件审判数据分析，陕西高院受理的行政二审案件数量依然较多。2022年，陕西高院二审受案量占比虽有所下降，但依然超过40%。二审受案量的增加一定程度上会导致申请再审案件的受案量上升。此外，改革试点工作开展以来，陕西高院开始大量承担本级行政裁判的申请再审案件审查工作，导致行政案件审判任务较重。梯次过滤、层次相适的分布格局尚未形成。

二是案件发改原因较为集中。以中、基层法院为例，案件发改主要存在以下三方面的原因：其一，事实认定不清，主要存在三种情况。第一种情况是原审在案件审查过程中对主要事实认定不清；第二种情况是再审期间出现新的情况、事实和证据导致原审认定事实不清；第三种情况是案件事实难以查清，案情复杂，加之双方当事人提供的证据不完善、不符合法定形式，证明力难以认定，导致案件事实不清。事实认定不清属于发改的主要原因，在各类型发改案件中普遍存在。其二，法律适用存在错误或分歧，主要存在两种情况。第一种情况是案件涉及多种法律关系，原审对法律关系的分析及梳理不到位，导致法律适用错误；第二种情况是法律适用存在分歧，例如，在延安、榆林地区常见的侵害集体经济组织成员纠纷案件，省、市两级法院对该类型案件适用法律存在分歧。其三，程序违法，主要存在两种情况。第一种情况是案件遗漏必要共同诉讼当事人，因案件涉及其他人的利益或案外人参与诉讼有利于查明案件事实，遗漏案件当事人会导致案件事实不清，程序违法；第二种情况是送达程序不规范，主要表现为：未依法向当事人送达开庭传票等法律文书，违法缺席审理，以及未穷尽其他送达方式而直接采取公告方式送达。

三是审判监督案件以调解方式结案占比较小。调解贯穿于民事诉讼的整个过程，是人民法院处理纠纷的一种重要方式。但是，对于审判监督案件而言，存在审理难度较大且当事人矛盾较为激化的特点，案件调解难度较大。此外，随着案件数量的增加，审判人员给予调解工作的精力和积极性受到影响，是审监案件以调解方式结案数量较少的原因之一。

四是条线指导部门不匹配。陕西高院多个部门均办理申请再审案件，而陕西高院指令中级法院再审案件通常由各中级法院审监庭负责审理。就不同案件的请示、沟通而言，中院审监庭需与陕西高院多个部门联系，一定程度上存在沟通不畅等问题。而部分基层法院已撤销或未设置审监庭，且基层法院审判监督案件受案占比较小，导致基层法院往往会将审判监督案件随机分配至审判人员。因此，由于审判理念存在差异，容易产生裁判尺度不一致的情况。这也是审判监督案件发改率较高的原因之一。此外，审判监督案件一般呈现事实认定复杂、法律适用疑难、当事人矛盾对立突出等特征，在指导部门不匹配的情况下，一定程度上还会影响审判监督案件审理质量。

五是申请再审案件在最高人民法院及陕西高院之间衔转标准规定不明确。按照现行法律规定，申请再审案件原则上“上提一级”。此次改革的一个重大变化就是将当事人向最高人民法院申请再审的民事、行政案件进行变更，即“再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误”及“原判经高级人民法院审委会讨论决定”的两种情形。除上述两种情况的案件，当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决和裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审。因此，当事人向最高人民法院申请再审的案件数量逐步减少，主要集中在高院。司法实践中，法律适用问题往往与事实认定问题相互交织，当事人多以事实认定及法律适用为申请再审理由。实践中，对于上述两类案件交由高院审查的标准、高院对特殊申请再审案件能否报请最高人民法院提级审查等情况未有明确规定，审判实践中存在困惑。此外，对高院生效判决、裁判启动再审审理程序议事规则等内容也缺乏明确规定。

针对实践中发现的问题，课题组拟提出以下建议：

一是加大对重大、典型案件的办理力度。统一裁判尺度和法律适用标准是高院的核心职能。本辖区具有重大影响力，法律适用存在重大分歧及具有典型意义的案件往往具有案情复杂、法律关系多样、矛盾突出、社会关注度高等特点。因此，加强案件专业化审理和办理力度，有助于树立本辖区案件办理标准，统一裁判尺度，回应社会关切。

二是完善审判工作沟通、监督机制。一方面，应逐步完善上下级法院审判工作沟通机制，着力化解上下级沟通问题，并加强对审判监督工作的管理、指导和监督，更好地统一司法理念和裁判尺度，确保同案同判。另一方面，应加强指令再审或发回重审案件的跟踪指导。实践中，部分上级法院对下级法院如何裁判相关案件关注较少、指导力度不够。一些下级法院也存在与上级法院请示、沟通不足等问题。因此，应逐渐完善上下级法院对类型案件的指导监督和沟通机制，统一裁判思路及审判方向。此外，还可以进一步完善案件评查、跟踪制度，促进审判质量提升。

三是完善案件报请再审提审的跟踪机制。高院对受理的民事、行政申请再审案件，认为原判决、裁定适用法律确有错误，且符合《实施办法》第十四条第一款第（一）项和第（二）项所列情形之一，需要由最高人民法院审理的，经审委会讨论决定后可以报请最高人民法院再审提审。例如，陕西高院发布了《关于案件报请最高人民法院再审提审操作指引》，进一步细化了报请再审提审案件的具体情形和判断标准，理顺了报请再审提审的工作流程。此外，针对审判实践中存在的新问题、新情况，应加强与最高人民法院的沟通协调，以期实现改革试点目标。

四是健全配套保障机制。一方面，优化人案资源配置。以民事案件审判态势数据为例，审理程序及案件类型受案量占比极不平衡。因此，课题组建议对审判态势相关指标持续跟踪。可以根据案件分布变化和民事、行政审判部门原有职能等情况，对相关审判庭办理案件范围、审判力量配备等适时进行调整，及时根据审判态势优化人案资源。另一方面，优化审判绩效评价机制。陕西高院受理的申请再审案件包括对中院生效裁判及对本院生效裁判不服提起的申请再审案件。为进一步提高申请再审案件审判质效，应建立完善的案件质量评查机制。此外，由于中院和高院审理案件在工作难度及工作量上存在差异，课题组建议可以根据受理案件难易程度对当前案件工作量计算方式进行优化，健全激励机制，实现案件工作量与评价机制的适配。另外，可以探索建立申请再审案件预收费制度。建立对随意提起申请再审的制约机制，防止滥诉行为的发生。同时，配套完善减、免、缓交诉讼费用措施。例如，申请再审案件按一定标准收取诉讼费用，若案件启动再审程序，则可以退还已交纳的受理费。

五是加强审判监督队伍建设。在机构编制不变的前提下，打造专业化审判监督团队。课题组建议，可以进一步探索建构“小审监庭、大审监法院”的业务格局。以陕西高院为例，陕西高院全院16个业务庭室有14个办理审监案件，其中审监庭主要办理检察院抗诉案件，最高人民法院指令再审案件，对本院生效裁判申请再审案件，部分民事、行政申请再审案件，并对陕西省审监业务进行指导；3个民事审判庭、研究室等庭室分别办理相关民事申请再审及再审案件；3个刑事审判庭办理刑事申诉审查及再审案件；行政审判庭办理对中院行政生效裁判申请再审案件。由于审判监督程序是一种特别的审判程序，在如何维护司法既判力与依法纠错及如何严格适用指令再审和发回重审等方面，法院应加强审监庭专业化团队配置，并加大对其他业务部门法官的业务指导与培训，打造政治过硬、服务大局、公正司法的专业化审判监督队伍。

（课题组成员：赵学玲 王秋菊 周晓雯 逄东 刘嵩 魏羽）

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第08期

中国审判新闻半月刊·总第317期

编辑/孙敏