广域市市管县弊端诸多，如何破局？民国省道县三级制可加以借鉴

在中国历史上，地方行政区划建制一直是一个重要问题。很多人在探讨行政区划时都认为，中国目前的行政区划层次过多、政区名称较为混杂，特别是地级市被广为诟病，甚至有人将“市管县”称之为“市刮县”。于是，撤销地级市、由省直辖县就成为一种常见的声音。

然而现实情况是什么呢？虽然“市管县”体制是有欠缺的，但“省直辖县”也不是万能的妙方。“省直辖县”虽好，但在中国并不是放之四海而皆准的普遍真理。不可一哄而起，也不能“一刀切”。要理解这个问题，先要了解中国行政区划的演变规律。

纵观历史，我国行政区划在中央和县之间，总是在二级和三级之间反复摇摆。

秦代建立了中央集权的大一统王朝后实行郡县制，设立了介于中央和县之间的统县政区——郡。至汉朝，郡仍由中央直管，但随着国家领土的增加，中央政府直接管理这么多郡就有点忙不过来了，于是东汉时期，将全国划分为13个州。自此，介于中央和统县政区之间的高层政区，横空出世。

随后在魏晋南北朝，由于天下大乱、国家分裂，州、郡越来越多，等到隋代实现统一后，全国已有211个州、508个郡。隋朝将州郡合并，全国分为190个州，再次改为二级制，但是很快就出现了治理上的麻烦，中央管不过来。后继的唐朝设置了更高一级的“道”，宋朝设置“路”，直到元朝设置了“行省”，从此中央之下的三级行政区划基本稳定了下来。

明朝实行省府县三级制，清朝又加了道一级，实际上形成了省道府县四级制。民国初年，废除了府，保留道一级作为统县政区。

在省道县三级行政区划体制臻于完善的基础上，1921年，我国第一个现代意义上的建制市——广州市，宣告成立。当时的广州市，是一个“地域型建制市”(非广域型建制市)，建制市规模相当于一个县级行政区。

1928年以后，国民政府废除道一级，试点省直管县，设行政督察专员公署作为省级派出机构，一个行政督察专员公署代管若干个县级行政区，在此基础上形成了充当统县政区的“行政督察区”。新中国成立后，“行政督察区”先后演变为专区、地区，而充当统县政区的“行政督察区”，也先后演变为专区/地区行政公署。在此期间，中国所有的建制市都属于这种形态，即一个建制市规模相当于一个县级政区，完全符合国际惯例。这种形态一直持续了半个多世纪。一直到上世纪80年代初，地市合并和市管县体制全面推广，我国的建制市才一路演化成为如今的广域市。

目前，我国的建制市，分为省级市、地级市和县级市三种形态，这三种建制市大多数都是广域建制市。相较于地域型建制市(非广域型建制市)，广域型建制市存在非常多的弊端。

首先，社会上有人将建制市和城市划等号，以至于混淆视听，乱象丛生。但是，将建制市和城市划等号本身并没有错，更不至于混淆视听、乱象丛生。之所以混淆视听、乱象丛生，根本原因在于我国目前的建制市大部分都是广域建制市，而同一个广域建制市不但下辖了多个实体城市和分散型城镇，还下辖了大量农村和无人区，以至于有不少城镇化率低于50%的建制市，美其名曰“市”，实则包含大片大农村和超级无人区，名不副实，弊端非常明显。

其次，广域建制市市管县体制蒙蔽了单个城市的真实面目。比如：苏州市城市规模比南京市小得多，但是整个郡级(地级)苏州建制市的经济总量却比郡级(地级)南京建制市高。很多人会奇怪，明明郡级(地级)南京建制市的经济总量低于郡级(地级)苏州建制市强，但为什么南京的城市规模却比苏州大呢？因为郡级(地级)苏州建制市经济强的是其所辖的县级市，比如昆山市、常熟市、张家港市、太仓市的经济总量排名全国百强县前几名，比全国一大半地级市都要强，而苏州市中心城区(姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区)的城市规模却比南京差得远。再如，每年网上炒作得十分火热的《一二三四五线城市排名》，这里面有不少城市是所谓的广域建制市(其中绝大多数包括了县级市和县)，甚至很多是地区和民族自治州。显然，这根本不是真正意义上的城市排名，而是行政区指标排名，名不副实。

第三，将较大的广域建制市的中心城区分割成多个市辖区，容易引发大规模撤县设区，导致大量远郊县被纳入市辖区部分。远郊县在演变为市辖区以前拥有一定自主权，但是演变为市辖区以后，就再也没有了任何的自主权，完全沦为了主城区和近郊区的附庸。大规模撤县设区将导致同一个建制市内地形条件相仿的区域发展极端不平衡：主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。这种现象严重挫伤了中小县域的积极性，将建制市的绝大多数人口和资源高度集中于中心城区，隐患非常大。

广域建制市夹带大量农村地带和无人区，且存在同一个广域建制市同时管辖多个实体城市和大量分散型城镇的弊端，名不副实。然而，由于中国领土广袤，出于方便管理的需要，地级行政区这一级建制又无法撤销。

现在信息化技术手段是已经高度发达了，交通也非常便利了，不要说一省之内，就是全国各地很多地方都可以朝发夕至，但到达了目的地并不等于治理好目的地。中国各省普遍有百余个县级行政单位，如果由省直辖，可想而知，根本不可能在省以下把每个县都带动起来。

从地级市设立的那一天起，就不断有人提出应该废除地级市，由省直辖县，以减少行政层级，节约行政成本。这种想法的初衷虽然好，但是在现实中却行不通：我国各省普遍有百余个县级行政单位，如果由省直辖，根本不可能在省以下把每个县都管起来。虽说现在信息手段、交通方式都有了翻天覆地的变化，但一项业务由省级部门对接百余个县级单位，根本行不通，省级可以在财政上给县级放权，但在治理体系上不能想当然的减少所谓的中间环节，这样会直接造成治理体系“摊大饼”的弊端。

三级行政区划是在中国历史上经过不断试错、不断反复之后形成的，并不是任何人想当然就可以取消的，它的存在是合理的。中国历史上但凡采用两级制的，没过多久都会变成或实或虚的三级制。

地级行政区实际上是一种统县政区，因此对于统县政区，需要的是让它更加完善和适应时代发展，采用全新的政区名称就属于此类。笔者认为，在上述列举的几种行政层级中，民国初期的省道县三级制最具优越性。

民国初期的省道县三级制，由清代的省道府县四级制演变而来，区别在于民国初期省道县三级制在清代省道府县四级制的基础上撤销了府一级，其优越性在于不仅减少了行政层级，还减少了统县政区的数量，精简了机构。

以浙江省为例：

清代浙江辖杭州府、嘉兴府、湖州府、宁波府、绍兴府、台州府、金华府、衢州府、严州府、温州府、处州府共11府。其中：杭州府、嘉兴府、湖州府隶属于杭嘉湖道；宁波府、绍兴府、台州府隶属于宁绍台道；金华府、衢州府、严州府隶属于金衢严道；温州府、处州府隶属于温处道。

民国初期北洋政府时期的浙江，废府存道，废除了十一府，保留了四道。

相较于清代浙江四道十一府，民国初期的浙江裁撤了11府，保留了四道作为统县政区，减少了统县政区的数量，精简了机构。

不过“道”作为统县政区名称，放在当代，一眼望去就可以被排除。既然如此，倒不如在省县两级之间设立“郡”，由“郡”代替民国初期的“道”作为统县政区名称，将省道县三级制改为省郡县三级制。

再谈一下我对中国建制市改革的具体构想：

一、高层政区：

1.省、特别行政区不变；

2.民族自治区(省级民族自治地方)改为民族自治州。

3.首都中心城区(主城区+近郊区)合并成立首都直辖区，为全国唯一中央直辖市，远郊区县划归周边省份；其余直辖市，在兼并邻省部分市县的基础上统一改为省。

二、统县政区：

1.将所有地区和普通地级市全部就地解散，恢复北洋政府时期的省道县三级制，在此基础上将“道”改为“郡”，形成省郡县三级制。省级行政中心所在地级市中心城区(主城区+近郊区)成立新的省直辖市，为各省级行政区唯一省直辖市，远郊区县划归周边郡份。

以笔者所在的浙江为例：

省郡县三级制下，浙江分为杭州1个省直辖市和浙北、浙东、浙西、浙南4个郡：

杭州直辖市(省直辖市)：辖清代杭州府仁和县全境和钱塘县除西湖群山以外其余部以及原绍兴府萧山县北部宁围镇一带钱江拐弯处，为浙江省会所在地暨全省唯一省直辖市；

浙北郡：辖清代嘉兴、湖州2府全境和原杭州府海宁、余杭、临安3县以及原杭州府钱塘县西湖群山地带，首府驻嘉兴；

浙东郡：辖清代宁波、绍兴、台州3府全境，首府驻宁波；

浙西郡：辖清代金华、衢州、严州3府全境以及原杭州府富阳、新城、于潜、昌化4县，首府驻金华；

浙南郡：辖清代温州、处州2府全境，首府驻温州。

清代浙江十一府

2.民族自治州改为民族自治郡，为郡级民族自治地方。

3.每个省最多下辖9个郡(含民族自治郡)。云南情况特殊，德宏、西双版纳、迪庆、怒江4个规模较小的民族自治郡可解散成若干个民族自治县。每个郡(含民族自治郡)最多下辖26个县级行政区。县级行政区(不含省级行政中心所在地)总数低于25个的省份，可实行全域省直辖县。

4.各地车牌号开头可设定为：首都直辖区车牌号开头为“首都”二字，不后缀任何字母和数字；各省级行政中心所在省直辖市车牌号开头为省级行政区简称+0；各大区区辖市、县车牌号为省级行政区简称+数字(1-9)+字母(A-Z)，其中数字代表郡级行政区，字母代表县级行政区(A代表郡级行政区首府驻地)。以笔者所在的浙江为例：浙江省省会杭州直辖市(省直辖市)车牌号开头为浙0(0代表杭州直辖市)，浙江省浙北郡首府嘉兴市为浙1A(1代表浙北郡，A代表首府嘉兴市)，浙江省浙东郡首府宁波市为浙2A(2代表浙东郡，A代表首府宁波市)，等等。实行全域省直辖县的省份，车牌号开头为省级行政区简称+字母(A-Z)，其中字母代表县级行政区(A代表省级行政中心所在地)。

三、县级政区：根据城镇化率重新划定县级行政区。

1.城镇化率高于50%的直接改为郡辖市；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为县，每个县下辖若干个镇(城镇聚落)和乡(非城镇聚落)；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的郡辖市，非城镇部分划归周边其他县。

4.民族自治县不变。

四、乡镇级建制单位：根据城镇化率重新划定乡镇级建制单位。

1.城镇化率高于50%的直接改为建制镇；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为建制乡；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的建制镇，非城镇部分划归周边其他建制乡。

4.民族乡不变。

5.乡镇级政府和人大一律撤销，改为乡/镇行政公署(县级政府派出机构)和人大乡/镇工委(县级人大派出机构)。

变更完成后，新的地方行政层级分为省-郡-县三级，具体如下：

高层政区：首都直辖区、省、民族自治州、特别行政区

统县政区：省直辖市(各省级行政区省级行政中心所在地)、郡、民族自治郡

县级政区：郡辖市、县、民族自治县

乡镇不再保留行政单位，只保留建制单位，不设立政府，只设立县级政府的派出机构。

此次变更完成后，全国下辖1个首都直辖区、2个特别行政区和若干个省、民族自治州，每个省、民族自治州下辖1个省直辖市(省会所在地)/自治州直辖市(首府所在地)和若干个郡(含民族自治郡)，每个郡(含民族自治郡)下辖若干个市、县和民族自治县。

在新的行政区划体制下，中国的建制市分为三类：中央直辖市(首都直辖区)、省直辖市(省级行政中心所在地)、郡辖市。其中，首都直辖区为全国唯一中央直辖市，各省级行政区省级行政中心所在地为各省级行政区唯一省直辖市，其余建制市全部为郡辖市。所有建制市全部为地域型建制市(非广域型建制市)，仅管辖中心城区(主城区+近郊区)，完全与国际惯例接轨。所有建制市一概不设市辖区。

相较于省地县乡四级制(名义上为省县乡三级制)，省郡县三级制可有效精简机构：

一方面，作为统县政区的郡，管辖范围相当于清代省道府县四级制中的道一级。以笔者所在的浙江为例：根据上述方案，浙江将由原先的11个地级市缩减为1个省直辖市(杭州)和浙北、浙东、浙西、浙南4个郡，统县政区数量将有所减少；

另一方面，在将省-地级市-县三级制调整为省郡县三级制以后，县级行政区数量也将大幅度减少。广域建制市由中心城区(主城区+近郊区)和远郊区县组成，在省-地级市-县三级制下，中心城区被分割成多个市辖区。而在省郡县三级制下，由于所有建制市一概不设市辖区，故远郊区县脱离广域建制市、恢复为独立县级行政区，而中心城区不再分割为多个市辖区，市辖区行政单位数量将有所减少。

此外，乡镇级撤销行政单位，只保留建制单位，只设立县级机关的派出机构，有利于减少行政层级，精简机构。

对此，你们怎么看呢？