文|安然史说

编辑|安然史说

前言

在维也纳会议之后出现的另一场进步运动就是德意志第一次宪法运动（Erste deutsche Verfassungsbewegung, 1814—1824/29），也称早期立宪运动（Frühkonstitutionalismus）。

1815年的《德意志邦联文件》第13条曾允诺要在各邦颁布基于等级之上的宪法（Landständische Verfassung），各邦自由主义者于是抓住这一点，努力推进自己邦国内的立宪进程。但是，由于客观条件不一，各邦在宪法问题上呈现的政治取向也不尽一致。

维也纳会议

普王和贵族阶层的反对

奥地利在维持专制主义（Absolutismus）模式的前提下注入了一点旧的等级代表制的元素；普鲁士也保持着专制主义，但已经开始引入省级议会。以南德诸邦为代表的中小邦国则展现出更强烈的代议制宪法取向。德意志各邦在宪法问题上的这种不同取向和态度，在很大程度上反映了各邦的传统、改革目标以及君主和贵族势力的抵制力度。

在普鲁士，弗里德里希·威廉三世早在1810年10月27日的“财政敕令”（Das preuβische Finanzedikt von 1810）中就已经允诺要制定宪法，建立国民代议机构，以确保承担纳税义务的国民的批准权利。1815年5月22日再次出征法国前更是颁布了“关于构成人民代议机构的规程”（Verordnung über die zu bildende Repräsentation des Volks），又一次作出立宪承诺，以便使普鲁士成为德意志邦联中的进步力量，并获得新并入的地区的信任。然而，由于诸多阻碍因素，普鲁士的宪法制定进程遇到了重重阻力。

弗里德里希·威廉三世

首先，普王本人对于制定宪法并不积极，甚至有抵触情绪，势力强大的普鲁士贵族阶层也支持普王，竭力反对制定代议制宪法。传统贵族，特别是东普鲁士（Ostpreuβen）和西里西亚（Schlesien）的贵族，也依仗自己在反对拿破仑统治的解放战争中率先揭竿的资格和在战争中的决定性角色，坚持传统的等级制度，反对向特权等级征税。与此同时，解放战争之后，统治阶层已经没有了危机感，改革的迫切性大大缓解。此外，1815年以后的普鲁士由于并入了萨克森和莱茵兰（Rheinland）等新地区，邦内各地区的差异状况更加复杂，客观上不利于制定统一的国家宪法。基于以上原因，为了减少改革阻力，同时也是为了进一步整合发展水平各异的邦内各地区，作为策略大师的哈登贝格决定先从行政管理改革入手，为日后建立宪政国家创造条件。

1815年4月，哈登贝格设立了省和省级官厅，并且相应设立了省长职位。鉴于普鲁士行政管理机制方面的地方自治传统，哈登贝格推行这一行政管理的改革的目的在于，把贵族对地方政权的把持转移到具有现代意义的国家行政体系之下。在这一体制之下，作为一省之长既是一个行政级别，也是相对独立的控制机构，他既要向君主负责，也要对其治下的民众负责，因此在一定程度上具有上通下达的议会的功能。

1817年3月20日，普鲁士政府成立了作为国王咨询机构的国务院，它实际上是哈登贝格力图通过行政改革方式为立宪创造条件的又一举措。根据规定，这一机构由多个专业委员会组成，可以讨论法律和批准预算。这意味着它已具有议会的法律咨议功能。在这种机制下，由于省长和国务院成员都由国王任命，国王由此可以直接控制他们，并直接从他们那里获得相关的专业报告。既然如此，在担心自己的君主权力受到挑战的弗里德里希·威廉三世看来，议会已经成了多余的东西。

哈登贝格

虽然哈登贝格努力为立宪创造条件，但相关努力并不顺利。早在1807年的《里加备忘录》（Rigaer Denkschrift）中他就明确表示，“君主制政府之下的民主原则”乃“符合当今时代精神的合适形式”。新建立的国务院的一项重要任务就是起草宪法以及税收法令和财政法。然而，这些法令的矛头都指向特权等级，因此遭到贵族的强烈反对。1818年，哈登贝格宣布，在行政改革结束之后将着手宪法问题。但是普鲁士内部在宪法问题上态度不尽一致。普王对哈登贝格在没有征询其看法的情况下就发表有关宪法问题的声明表示不快。

宪法运动陷入僵局

普鲁士东部和西部地区在宪法问题上也主张各异。东部地区强烈要求复活旧的等级制度，西部地区则要求制定代议制宪法。更重要的是，哈登贝格和威廉·冯·洪堡这两位主张制定宪法的改革派人物之间也出现了争斗。1819年1月，洪堡被任命为宪法大臣。虽然他与哈登贝格在宪法问题上的主张很相似，但是由于哈登贝格在筹备宪法计划时忽略了洪堡，而洪堡也没有明确自己的职权范围，准备撇开行政机构主导宪法问题，于是两位改革派之间展开了激烈的斗争，从而削弱了立宪阵营的力量。当时德意志的总体形势也对普鲁士建立宪法体制不利。1819年8月奥普两国签订的《泰普利茨草约》规定，不能“成立与帝国的地理状况和内部形态不相容的普遍的国民代议机构”，而卡尔斯巴德决议则进一步毒化了德意志的政治气氛。

在这种形势下，普鲁士自由主义宪法运动与君主统治之间的冲突终于摊牌。首先，洪堡因反对卡尔斯巴德决议对自由主义和民族主义运动的政治迫害而被列为“追究煽动者”，于1819年12月底辞职。哈登贝格的处境也因诸种原因而越来越困难：一是1820年的税收和财政改革明显加重了贵族的负担，遭到贵族的强烈抵抗。

洪堡

他们决心在宪法问题上展示反对改革的意志。二是普王对于哈登贝格等提出的宪法要求越来越反感，担心立宪会危及君主统治的秩序。但是哈登贝格不理会普王的感受，甚至在1820年1月17日关于处理国家债务的规定中仍“希望”能够实行立宪原则，即在日后只有得到国家等级代表议会的同意才能增加国债，以便恢复人们对于国家及其管理部门的信任。然而，艰难的政治处境最终迫使哈登贝格做出让步，即只建立省级等级议会，用省级等级议会代表替代全民代表进入国务院。普鲁士在宪法问题上陷入了僵局。哈登贝格也逐渐失去了影响力，并于1822年11月去世。1823年6月5日颁布的法规对省级等级议会做了规定，它根据“古老的德意志宪法精神”确定了贵族在省级议会中的优势地位。这就是普鲁士早期立宪运动的成果。

梅特涅控制下的奥地利则完全拒绝“普遍性的代议机构”。他只在1814年提议建立了作为君主的咨询机构的枢密院。奥皇弗兰茨一世（Kaiser Franz I. von Österreich, 1768-1835，1804年—1835年在位）更是一位专制主义的信仰者，拒绝各种形式的代议制。因此，这一时期的奥地利在现代宪法国家建设方面没有取得任何进步。

以南德诸邦为代表的中小邦国的自由主义宪法运动则取得了明显进展。在普鲁士，制定宪法不仅遭到贵族们的强烈抵制，而且由于咨询性的行政机构的建立，代议制宪法成为“多余”之物。南德诸邦则不然。独特的政治和社会状况使这些邦国对于制定代议制宪法持有更积极的态度，在宪法问题上进展更大，更具历史意义。

普鲁士

首先，南德各邦在推行立宪政策方面没有普鲁士那种巨大的阻碍因素。这里没有出现像普鲁士那样的贵族的实质性“复辟”，因此不存在一个反对建立宪法国家的顽固强大的贵族反对派，贵族在南德地区没有扮演特别重要的政治角色。南德各邦内部也不像普鲁士那样存在巨大的地区性差异，各邦在法国大革命（Französische Revolution）时期仿照法国建立起来的中央集权的行政管理机构有利于政令统一。更重要的是，南德诸邦受法国革命影响巨大，自由、平等的观念已经深入人心，制定代议制宪法受到广泛的支持。

其次，南德诸邦有制定代议制宪法的理由。一方面，仿效法国模式建立起来的中央集权的行政管理制度需要有明确的宪法制度加以规范，以防止陷入官僚专制主义；另一方面，南德诸邦希望通过制定和颁布统一的宪法来整合国家，巩固革命时期并入的领土。当然，由于邦情各异，各邦在颁布宪法的时间和宪法的政治取向上不尽一致。

第一次宪法运动

在第一次宪法运动中，拿骚首先于1814年9月初颁布了宪法。接着，绍姆堡利帕（Schaumburg-Lippe, 1816年1月）、不莱梅（Bremen, 1816年3月）、瓦尔德克（Waldeck, 1816年4月）、萨克森魏玛爱森纳赫（Sachsen-Weimar-Eisenach, 1816年5月）、美因河畔法兰克福（1816年10月）、巴伐利亚（1818年5月）、巴登（Baden, 1818年8月）、符滕堡（1819年9月）、不伦瑞克（1820年4月）、黑森达姆施塔特（HessenDarmstadt, 1820年12月）、萨克森科堡萨尔费尔德（Sachsen-CoburgSaalfeld, 1821年8月）、萨克森-科堡-迈宁根（Sachsen-CoburgMeiningen, 1824年9月）、萨克森迈宁根希尔德堡豪森（SachsenMeiningen-Hildburghausen, 1829年8月）等邦先后颁布宪法。

宪法运动

这些中小邦国颁布的宪法多为代议制宪法。在它们看来，中央全民代表机构的形式较之行政管理机构更有利于实现全邦的团结。同时，一些邦也把制定和颁布宪法看成是行使自己独立的主权的体现。因此他们在制定和颁布宪法问题上态度积极。

上述各邦颁布的宪法在政治架构上呈现三大特征。其一，在君主和议会之间协调平衡的同时，君主制原则得到充分体现。君主是国家首脑，掌握行政大权，“是宪法的缔造者而非创造物”。在这方面，巴伐利亚宪法具有代表性。它规定“君权神授”，国王保留宪法中没有涉及的一切权利。其二，建立由全民代表组成的两院制议会。

上院（Erste Kammer）由王公贵族、君主任命的教会和大学的代表组成，下院（Zweite Kammer）由间接选举产生的市民和农民的代表组成。在巴伐利亚，下院代表中低级贵族和教会僧侣各占1/8，城市代表占1/4，农村代表占1/2。选举权具有一定的财产资格限制，选举者必须拥有地产或缴纳一定的赋税。在巴登和符滕堡，拥有选举权的居民约占居民总数的15%到17%，巴伐利亚则相对较低，仅占纳税人数的6%。议会没有法律的创制权，只有申请和通过法律的权力；议会没有完全的预算权，只有批准税收的权力。可见，这种议会既带有旧的等级制色彩，也具有现代性元素。

议会

由此形成了德国早期宪法的一个重要特点，即君主制政府和议会的二元主义结构。其三，宪法赋予了人们一些基本的权利，包括公民权、法律面前人人平等、人身自由、言论、学术和宗教信仰自由、私有财产不可侵犯等。所有这些基本权利的确认，标志着南德诸邦开始由传统的等级特权社会向法律面前人人平等的国家公民社会转变。

以南德诸邦为代表所颁布的宪法实际上是旧秩序和新原则之间、王权及其政府与民意代表机构之间、贵族社会与资产阶级社会之间的一种妥协，也是德国宪政制度的开端。正是在这种基础之上，德国开始了它的宪法发展。由于宪法确认了公民的基本权利和君主立宪制原则等，美因河以南的南德地区率先迈入了“宪法德国”阶段。

然而，中小邦国的自由主义宪法运动的发展立即遭到以梅特涅为代表的保守势力的打压。早在1818年亚亨会议期间，梅特涅就提出，必须通过达成协议来防止欧洲现行秩序受到革命运动的危害，南德诸邦的宪法运动就属于这种危险性的革命运动之列。1819年，梅特涅利用大学生刺杀事件和普王不满哈登贝格积极推进普鲁士立宪进程的有利时机，在泰普利茨会议上促使德意志两大邦国达成一致，阻止可能危害现存秩序的南德自由主义宪法运动向整个德意志蔓延。

泰普利茨会议

为此他提出，1815年的《德意志邦联文件》第13条有关颁布宪法的允诺只适用于制定传统的等级制宪法，以此试图将宪法解释为只是恢复中世纪时代的封建等级制议会的模式，抹杀其资产阶级代议制的性质。作为梅特涅代言人的弗里德里希·冯·根茨也专门发表了《论等级制宪法与代议制宪法之区别》（Über den Unterschied zwischen den landständischen Repräsentativverfassungen）一文，呼应梅特涅的看法，认为《德意志邦联文件》第13条只允许成立等级制议会，其成员是现有各等级的代表而非站在王权对立面的人民代表。但是，由于符滕堡和巴伐利亚等邦的反对，梅特涅试图把宪法运动引向等级制宪法的努力遭到失败。这两个德意志邦国都反对把等级制宪法作为全德各邦的宪法模式加以推广。不过，梅特涅没有就此罢休，他确信，对于革命的恐惧最终会阻止宪法运动的进一步发展。

在梅特涅的努力下，卡尔斯巴德会议决定另开会议，进一步细化《德意志邦联文件》的相关规定，为德意志邦联干涉各邦内部的民族主义和自由主义运动提供依据。1819年11月25日，德意志邦联各邦召开维也纳大臣会议（Wiener Ministerkonferenz），1820年5月通过了内容多达65条的《维也纳最后议定书》，7月8日，邦联大会批准该文件生效。最后议定书充分贯彻了梅特涅的主张，细化德意志邦联的相关规定，为邦联介入各邦事务，镇压民族主义和自由主义运动提供明确的法律依据。

梅特涅

《最后议定书》规定，除了汉堡（Hamburg）、不莱梅、吕贝克（Lübeck）和法兰克福等几个城市邦外，德意志邦联所有的邦国一律贯彻“君主制原则”，各邦行政大权由各邦君主掌管（第57条）。一旦某一邦国出现“公开的骚乱”或“危险的运动”，邦联有权直接介入干预（第26条）。就像俄、普、奥组成的神圣同盟核心国家干预整个欧洲事务一样，德意志邦联由此有了干涉德意志各邦事务以维护政治和社会“现状”的权力。而《德意志邦联文件》第13条有关各邦实行基于等级之上的宪法的规定也没有再从现代代议制的意义上加以阐释（第53—61条）。蓬勃发展的宪法运动由此转向消沉。

结语

德意志第一次宪法运动是德意志从旧的统治形态向资产阶级君主制宪法国家过渡的体现。从这一运动的发展情况来看，它承载了两种信息：第一，拒绝西欧和北美国家政治生活中已经接纳的人民主权（Volkssouveränität）观念；第二，君主们愿意在专制统治原则下尝试改革，以适应现代“宪法国家”的要求。而奥地利和普鲁士在早期立宪运动中的保守态度，则预示着德意志宪法国家的发展将经历一个漫长的进程。从宪政史的角度看，这也是德意志近代历史发展独特性的一种体现。