从中国历代行政层级演变着眼，探讨建制市未来走向

中国的建制市，未来路在何方？

谈这个话题前，需要了解一个事实：中国地方行政层级一步步演变为省-地(郡)-县三级区划，经历了一个相当漫长的过程。

中国历史上最基层的行政层级——县级政区(乡镇级设置政区始于近现代)，始于春秋战国时期。当时由于各诸侯国地域范围普遍偏小，故当时县级政区便是各个诸侯国下辖的一级政区。

秦统一六国后，由于县级政区数量激增，由中央直接管辖县级政区难以实现有效管理，故秦统一六国后，随着郡县制的推广，介于中央和县级政区之间的缓冲型政区——统县政区，应运而生。

此后随着我国疆域不断扩张，统县政区的数量也随之呈几何数级增长。在这种情况下，随着统县政区数量激增，由中央直接管辖统县政区也难以实现有效管理，故自两汉以后，出于有效管理的需要，介于中央和统县政区之间的缓冲型政区——高层政区，应运而生。最初的高层政区，只是介于中央和统县政区之间的派出机构，始终未能演变为正式的一级政区。直到元代，行省制的出台，高层政区正式成型。至此，三级政区(高层政区-统县政区-县级政区)体制延续至今，并日益完善。

了解完中国地方行政层级的演变，再回归正题。

当代中国大陆的建制市，基本都是广域建制市。不过，随着时代的发展，广域建制市的弊端愈发明显。

以南京、广州、武汉三个已实现全域设区的三位区号省会城市为例：

南京分为主城区、近郊区和远郊县。其中玄武、秦淮、建邺、鼓楼4区为主城区，雨花台、栖霞2区为近郊区，江宁、浦口、六合、溧水、高淳5区为远郊县。

广州分为主城区、近郊区和远郊县。其中越秀、荔湾、海珠、天河4区为主城区，白云、黄埔2区为近郊区，番禺、花都、南沙、增城、从化5区为远郊县。

武汉分为主城区、近郊区和远郊县。其中江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌5区为主城区，洪山、青山2区为近郊区，东西湖、蔡甸、江夏、黄陂、新洲、汉南6区为远郊县。

但是纵观这三个广域型建制市的区县版图，它们都有一个共同的缺点：主城区和近郊区的陆域面积总和占整个建制市的比例非常低，反倒是远郊县，占整个建制市的比例非常高，甚至存在“某一个远郊县的陆域面积相当于其所属建制市的主城区和近郊区的陆域面积总和”这种情况，以至于这种“市”名不副实。不仅如此，主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。

类似情况在其他广域建制市中也普遍存在，甚至比南京、广州和武汉还要严重得多。尤其以上海为最甚：1958年以后的省级上海建制市，由于兼并了江苏10个县，导致整个上海建制市的面积便一下子变大了10倍。因此，1958年以后的省级上海建制市，名义上是“上海市”，实际上是一个以上海为首府的高层政区。但是，这10个远郊县并没有因为跟着上海，得到经济飞速发展。上海的城市发展水平在全世界都走在前列，但是10个从江苏兼并而来的远郊县，却一个个都费拉不堪。

那么问题来了：诸如北京、天津、上海、南京、广州、武汉等由统县政区演变而来的“广域建制市”，其形态难道一开始就是像今天这样的么？！其实未必！

中国第一个建制市是1921年设立的广州市，当时的广州市是一个非广域型建制市。此后一直到1958年，中国各级建制市的规模都相当小，从未出现过广域建制市。

由统县政区演变而来的广域建制市，是市管县体制的产物，它的出现始于1958年上海兼并江苏10县，在1983年市管县体制全面推广时达到极盛。将广域建制市加以推广，并将广域建制市和真正意义上的“城市”划等号，其弊端相当明显，且严重不利于良性城市化：

第一，社会上有人将建制市和城市划等号，以至于混淆视听，乱象丛生。但是，将建制市和城市划等号本身并没有错，更不至于混淆视听、乱象丛生。之所以混淆视听、乱象丛生，根本原因在于我国目前的建制市大部分都是广域建制市，而同一个广域建制市不但下辖了多个实体城市和分散型城镇，还下辖了大量农村和无人区，以至于有不少城镇化率低于50%的建制市，美其名曰“市”，实则包含大片大农村和超级无人区，名不副实，弊端非常明显。

第二，广域建制市市管县体制蒙蔽了单个城市的真实面目。比如：苏州市城市规模比南京市小得多，但是整个地级苏州市的经济总量却比地级南京市高。很多人会奇怪，明明地级南京市的经济总量低于地级苏州市强，但为什么南京的城市规模却比苏州大呢？因为地级苏州市实际上是一个统县政区，其经济强的是其所辖的县级市，比如昆山市、常熟市、张家港市、太仓市的经济总量排名全国百强县前几名，比全国一大半地级市都要强，而苏州市中心城区(姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区)的城市规模却比南京差得远。再如，每年网上炒作得十分火热的《一二三四五线城市排名》，这里面有不少城市是所谓的广域建制市(其中绝大多数包括了县级市和县)，甚至很多是地区和民族自治州。显然，这根本不是真正意义上的城市排名，而是统县政区指标排名，名不副实。

第三，将较大的广域建制市的中心城区分割成多个市辖区，容易引发大规模撤县设区，导致大量远郊县被纳入市辖区部分。远郊县在演变为市辖区以前拥有一定自主权，但是演变为市辖区以后，就再也没有了任何的自主权，完全沦为了主城区和近郊区的附庸。大规模撤县设区将导致同一个建制市内地形条件相仿的区域发展极端不平衡：主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。这种现象严重挫伤了中小县域的积极性，将建制市的绝大多数人口和资源高度集中于中心城区，隐患非常大。

现在信息化技术手段是已经高度发达了，交通也非常便利了，不要说一省之内，就是全国各地很多地方都可以朝发夕至，但到达了目的地并不等于治理好目的地。

从地级市设立的那一天起，就不断有人提出应该废除地级市，由省直管县，以减少行政层级，节约行政成本。这种想法的初衷虽然好，但是在现实中却行不通：我国各个高层政区普遍下辖百余个县级政区，如果由高层政区直辖，根本不可能在高层政区以下把每个县级政区都管起来。虽说现在信息手段、交通方式都有了翻天覆地的变化，但一项业务由高层政区对接百余个县级政区，根本行不通。

三级行政区划是在中国历史上经过不断试错、不断反复之后形成的，并不是任何人想当然就可以取消的，它的存在是合理的。中国历史上但凡采用两级制的，没过多久都会变成或实或虚的三级制。对介于高层政区和县级政区之间的统县政区，需要的是让它更加完善和适应时代发展，采用全新的政区名称就属于此类。宪法中没有“地级市”，这使得“地级市”有违宪之嫌，在法理上看名不正言不顺；市管市、市管县，显得十分混乱。广域建制市夹带大量农村地带和无人区，且存在同一个广域建制市同时管辖多个实体城市和大量分散型城镇的弊端，名不副实。然而，由于中国领土广袤，出于方便管理的需要，介于县级政区和高层政区之间的统县政区又无法撤销。与其如此，不如干脆给地级行政建制赋予更加合适的名称。

评论君认为，在上述列举的几种行政层级中，民国初期的省道县三级制最具优越性。

民国初期的省道县三级制，由清代的省道府县四级制演变而来，区别在于民国初期省道县三级制在清代省道府县四级制的基础上撤销了府一级，其优越性在于不仅减少了行政层级，还减少了行政单位的数量。

以浙江省为例：

清代浙江省，辖四道：杭嘉湖道、宁绍台道、金衢严道和温处道，辖十一府：杭州府、嘉兴府、湖州府、宁波府、绍兴府、台州府、金华府、衢州府、严州府、温州府、处州府。

民国初期北洋政府时期，浙江废府存道，解散杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、台州、金华、衢州、严州、温州、处州十一府，保留杭嘉湖、宁绍台、金衢严、温处四道。

相较于清代浙江四道十一府，民国初期的浙江裁撤了11个府，以“道”为介于“省”和“县”之间的统县政区，保留了4个道。废府存道之后，浙江省下辖的统县政区由原先的十几个减少到了4个，从某种意义上来说极大精简了机构。

不过“道”作为统县政区名称，放在当代，一眼望去就可以被排除。既然如此，倒不如在保持民国初年的“道”一级政区辖区范围不变的基础上，将“道”改为“郡”，以“郡”代替“道”作为统县政区名称，将省道县三级制改为省郡县三级制。

再谈一下我对中国建制市改革的具体构想：

一、高层政区：

1.省、特别行政区不变；

2.民族自治区(省级民族自治地方)改为民族自治州。

3.首都中心城区(主城区+近郊区)合并成立首都直辖区，为全国唯一中央直辖市，其余直辖市在兼并邻省部分市县的基础上统一改为省。

二、统县政区：

1.将所有地区和普通地级市全部就地解散，恢复北洋政府时期的省-道-县三级制，在此基础上将“道”改为“郡”，形成省郡县三级制，以“郡”作为统县政区，“郡”的范围即北洋政府时期“道”的范围。省级行政中心所在地级市中心城区(主城区+近郊区)成立新的省直辖市，为各省级行政区唯一省直辖市，远郊区县划归周边各郡。

以浙江为例，省-大区-县三级形成后，浙江下辖杭州1个省直辖市和浙北、浙东、浙西、浙南4郡：

杭州直辖市(省直辖市)，为浙江省会所在地暨全省唯一省直辖市，辖原杭州府仁和县全境和钱塘县除西湖群山以外其余部以及原绍兴府萧山县北部宁围镇一带钱江拐弯处；

浙北郡，首府驻嘉兴，辖原嘉兴、湖州2府全境和原杭州府海宁、余杭、临安3县；

浙东郡，首府驻宁波，辖原宁波、绍兴、台州3府全境；

浙西郡，首府驻金华，辖原金华、衢州、严州3府全境和原杭州府富阳、新城、于潜、昌化4县以及原杭州府钱塘县西湖群山地带；

浙南郡，首府驻温州，辖原温州、处州2府全境。

2.民族自治州改为民族自治郡，为郡级民族自治地方。

3.每个省最多下辖9个郡(含民族自治郡)。云南情况特殊，德宏、西双版纳、迪庆、怒江4个规模较小的民族自治郡可解散成若干个民族自治县，以精简机构，防止统县政区数量过多。每个郡(含民族自治郡)最多下辖26个县级行政区。

4.各地车牌号开头可设定为：各省级行政中心所在省直辖市车牌号开头为省级行政区简称+0；各郡郡辖市、县车牌号为省级行政区简称+数字(1-9)+字母(A-Z)，其中数字代表郡(含民族自治郡)，字母代表县级行政区(A代表郡首府驻地)。

以浙江为例：

浙江省省会杭州直辖市(省直辖市)车牌号开头为浙0，0代表杭州直辖市；

浙江省浙北郡首府嘉兴市为浙1A，1代表浙北郡，A代表首府嘉兴市；

浙江省浙东郡首府宁波市为浙2A，2代表浙东郡，A代表首府宁波市。

三、县级政区：根据城镇化率重新划定普通县级政区。

1.城镇化率高于50%的直接改为郡辖市；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为县，每个县下辖若干个镇(城镇聚落)和乡(非城镇聚落)；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的郡辖市，非城镇部分划归周边其他县。

4.民族自治县不变。

四、乡镇级政区：根据城镇化率重新划定普通乡镇级政区。

1.城镇化率高于50%的直接改为建制镇；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为建制乡；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的建制镇，非城镇部分划归周边其他建制乡。

4.民族乡不变。

变更完成后，新的地方行政层级如下：

高层政区：首都直辖区(全国唯一中央直辖市)、省、民族自治州、特别行政区

统县政区：省直辖市(各省省会所在地)/自治州直辖市(各省级民族自治州首府所在地)、省辖郡(含民族自治郡)

县级政区：郡辖市、县、民族自治县

乡镇级政区：乡/镇

此次变更完成后，全国下辖1个首都直辖区、2个特别行政区和若干个省、民族自治州，每个省、民族自治州下辖1个省直辖市(省会所在地)/自治州直辖市(首府所在地)和若干个郡(含民族自治郡)，每个郡(含民族自治郡)下辖若干个市、县和民族自治县。

在新的行政区划体制下，中国的建制市分为三类：中央直辖市(首都直辖区)、省直辖市(省级行政中心所在地)、郡辖市。其中，首都直辖区为全国唯一中央直辖市，各省级行政区省级行政中心所在地为各省级行政区唯一省直辖市，其余建制市全部为郡辖市。所有建制市全部为地域型建制市(非广域型建制市)，仅管辖中心城区(主城区+近郊区)，完全与国际惯例接轨。所有建制市一概不设市辖区。由于首都为全国唯一中央直辖市，各省级行政中心所在地为各省级行政区唯一省直辖市，故我国所有城市均不再区分三六九等，这充分有利于各大城市公平竞争。

相较于省市县三级制，省郡县三级制可有效精简机构——一方面，郡的管辖范围相当于清代省道府县四级制中的“道”。以浙江为例，根据上述方案，浙江将由原先的11个地级市缩减为1个省直辖市(杭州)和4个郡，统县政区数量将有所减少；另一方面，在将省市县三级制调整为省郡县三级制以后，县级政区数量也将大幅度减少：广域建制市由中心城区(主城区+近郊区)和远郊区县组成，在省-地级市-县三级制下，中心城区被分割成多个市辖区。实行省郡县三级制以后，由于所有建制市一概不设市辖区，故远郊区县脱离广域建制市、恢复为独立县级行政区，而中心城区将不再分割为多个市辖区，市辖区行政单位数量将有所减少。

对此，你们怎么看呢？