一，租佃立法

据1953—1954年度全国抽样调查推算，全国佃耕地约占耕地总面积的约20%，这还不包括非正式佃农（即只有口头契约的临时佃农）的耕地。所有佃农都强烈要求改善地位，这是政府不能不考虑的。

尼赫鲁

1，改善佃农地位

1948年起到50年代上半期，根据联邦政府要求，各邦先后制定了改善佃农地位的法律。其主要内容为：规定地租率不得超过产量的1/4或1/5；禁止地主强迫佃农无偿服役；禁止勒索杂税和附加地租。

一般佃农（不包括分成农和次佃农）连续耕种租佃地若干年（有的规定6年，有的12年，有的不足6年）者，可获得永佃权或对所耕土地的购买权；地主收回佃耕地自营要有一定限量，必须留给佃农能维持生活的最低限度的土地等。各邦在具体规定上略有差异。

2，立法的效果

出乎人们预料的是，这项改革遇到的阻力比废除柴明达尔制强得多。这是因为租佃改革不仅与原柴明达尔制地区保留大量土地的大土地所有者利害相关，而且涉及这些地区新兴的富农的利益，涉及所有非柴明达尔制地区地主和富农的利益。

相关联的人不但人多势众，而且在国大党内、在各邦立法院和政府中有强大的势力，因而可以在法律范围内和法律范围外，以各种形式进行阻挠和破坏。前者如拖延立法、立法规定偏宽、立法中故意形成一些漏洞、执法不力等。

例如有些邦把地租率规定为50%甚至更多；有些邦通过的法律几年后才生效，给土地出租者逃避法律规定留下了充裕的时间。后者如土地出租者对佃农的佃耕地不断调换，不让佃农在一块土地上连续耕作，使之不能具有购买佃耕地的年限资格。

更普遍的情况是地主纷纷以自耕名义夺佃，或逼使佃户“自愿”退佃，使关于地主收回出租土地要有限制的规定形同虚设，地主夺佃几乎不受任何限制。结果，这方面的立法可说收效甚微。关于地租率不超过1/4或1/5的规定以及使佃农得到永佃权及对所耕地购买权的规定基本上都停留在纸面上，不能执行。

只有少数邦地租率较低的规定能够实行；只有很少佃农得到永佃权，其中较富裕的购买了佃耕地。地租之外非法勒索的现象在许多地区依然存在。佃农的地位不但没有得到保障和改善，反而有很大数量的佃农因地主夺佃失去了佃耕地，或失去了正式的佃权，成为非正式的，也即不受法律保护的临时佃农。

印度学者库斯罗提供的海德拉巴的情况就很典型。那里实行土改法后，原来的佃农中有2.6%农户被合法夺佃，22.1%被非法夺佃，17.5%“自愿”退还佃耕地，三者共达42.2%，只有12%农户购买了佃耕地，剩下的农户保留了原来的佃耕地，得到了多少不同的佃权。

另两位经济学家V.M.丹德卡尔和GJ.昆丹普尔对孟买租佃法实施结果的研究也表明，在1947—1948年到1952—1953年的5个年度里，有佃权的佃农在佃农总户数中的比例由60%降低到40%稍强，大量佃农在地主夺佃的威胁下，为保住佃耕地，不得不接受更恶劣的佃耕条件。

二，规定土地持有最高限额

废除柴明达尔地主制和租佃改革并没有完全解决土地大量集中于少数人手中，多数人无地或少地的问题。在原柴明达尔制地区，原柴明达尔们以“自营地”名义把所占有土地的相当大部分保留下来。在原莱特瓦尔制地区，地主的土地尽管田连阡陌，也不在废除中间人地主之列。这样，少数人继续是大土地所有者，而多数人依然是贫无立锥之地。

1954—1955年，全国50%以上的土地为不到10%的农户所有，25%的农户完全没有土地，另外25%的农户只拥有全国土地的1%。

1，宪法修正案

1955年，尼赫鲁政府使议会通过了一项宪法修正案，赋予邦政府规定土地持有最高限额和分配超额土地的权力。50年代末60年代，各邦先后制定了这类法律。由于联邦政府在如何实行土地最高限额方面只是提出原则，对做法没有明确规定，各邦的立法自行其是。

2，最高限额标准

关于土地持有最高限额的计算单位和标准，各邦的规定很不一致。多数邦规定以个人为计算单位，所定最高限额都很宽。如北方邦规定个人最高限额为27—324英亩（不同土质有不同最高限额），马哈拉施特拉为18—126英亩，古吉拉特为19—132英亩。

此外，都还有形形色色的免除限额规定，如机械化农场、经营良好的农场、饲养厂、奶牛场、种植园、糖厂的甘蔗田、果园和慈善机构的土地均不受最高限额限制。由于标准太宽，又有大量的例外，再加上各邦立法拖拉和执行不力，给大土地所有者逃避法律留下了足够的时间和空间。

大土地所有者采取化整为零、转移土地、把农田临时改为果园、奶牛场等各种办法逃避，结果，政府能征收的超过限额的土地所剩无几。如旁遮普邦，政府最初估计可征收20万英亩，但到1962年实际征收的能分配的土地仅有16000英亩。

泰米尔纳杜邦估计有125000英亩剩余土地，实际只能征收24000英亩。西孟加拉邦原估计有60万英亩超额土地，最后只征收到10万英亩。土地征收和分配也都是有偿的。

3，英.甘地的推动

规定持有最高限额的工作在后来英·甘地执政时于1972年又作了一次推动。根据联邦政府的要求，各邦实行了新的立法，实行以户为单位的计算办法，大大降低了最高持有额标准，减少了不受限额限制的用地种类。结果使征收和分配剩余土地的工作比前一阶段有了一些进展。

不过，由于立法中漏洞很多，便利了大土地所有者继续逃避，实行结果离预期目标仍相距遥远。据抽样调查推算，全国超过最高限额的土地应当有3000万英亩。到1980年3月31日止，根据新的立法计算出的剩余土地只有691.3万英亩，已征收485万英亩，分配355万英亩，有247.5万无地少地的农户分到了土地。

英.甘地