北宋的制度漂移：青苗法从强制到冒请

青苗法本质上是官府经营的农业贷款业务，梁启超将其比喻为中国古代的“农业银行”。州县官府以常平仓钱谷作为本钱，以低于民间贷款的利率向百姓提供低息贷款，百姓自愿请领，随两税缴还，并多缴纳20%的利息。这一制度是针对高额债务和土地兼并的抑制政策。宋代的民间高额债务十分普遍，在长期的实践中形成了相当稳定的行为模式：“富者常借贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存，虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生。”在很长一段时间中，这种借贷关系使双方都能获得好处，达到“彼此相资以保其生”的状态。

但时间一久，难免有贫户借贷之后无法还款的情况出现，土地兼并就不可避免，农户自身也沦为富户的佃户。随着土地逐渐集中在少数富户手中，小农经济逐渐变成庄园经济，作为国家税基的编户齐民也逐渐减少。这一方面加剧了贫富分化和社会矛盾，一方面也使国家丧失了大量税源。

青苗法的目的就是从根本上截断这种恶性循环。由于官府提供的青苗贷款利率更低，农户在需要贷款时就会从富户转而投向官府，这样既降低了农民的经济负担，遏制了土地兼并，又增加了官员收入，因此在青苗法的制度设计预期中，将同时实现富国裕民的两大目标。

北宋最后60年的物价变动

青苗法本质上是一种官方经营的借贷业务，即一种金融业务，其经营状况必然受到经济环境的影响。当经济环境好，物价上涨，投资机会多时，市场对货币的需求更大，于是便会有更多的百姓寻求贷款；当经济环境差，物价下跌时，人们的投资行为必然变得谨慎，贷款需求将会减少。

所以青苗钱的俵散数量与经济环境关系密切，话句话说，随着制度外部环境的变化，制度的执行效果会随之变化，反过来，如果要想使制度的执行效果保持稳定，就必须及时对外部环境做出反应，及时调整。在现代银行业中，贷款方会随着经济形势的变化调整利率，以更好地服务于实体经济。

当经济过热时提高利率，回笼资金，防止通胀过快；当经济增速放缓时降低利率，增加市场上的货币流通，刺激经济。所以，如果按照科学的经营方法，青苗法应当设置一种反应利率与市场状况的函数关系，适时调整，保持常平仓中的稳定储备，同时起到优惠百姓的目的。但实际情况是青苗钱利率是严格规定好了的20%，根本不容许地方执行者进行适应性调整，所以青苗法的执行效果必然随着经济形势的变化而变化，即发生制度“漂移”。

（三）熙丰物价下跌与青苗法的制度“漂移”

在第一阶段中，百姓不愿借贷，导致的直接结果就是地方执行官员的焦虑。对地方执行者来说，青苗钱的俵散数量必然与他们的政绩息息相关，特别是由中央派往地方专职监督改革状况的提举常平仓司官员既常平使者，他们的官运将直接取决于其辖域内的青苗法执行状况。所以当百姓借贷意愿消极时，这些官员必然感到焦虑，动用行政强制力强制百姓借贷，这种“抑配”的现象在当时官员的言论中和政策中都有所反映。

首先是言论。熙宁二年十一月右正言李常上书指出地方上有不贷给钱而令缴纳二分青苗法息钱的现象，无异于凭空增加了一项赋税。“今官吏务为功效，百端罔民，其尤甚者，使善良避请纳之费，虚认贯百，以输二分之息。”

50熙宁三年正月，右正言李常和右正言孙觉联名上书，指责河北提举常平使者王广廉为避免亏损本钱拒绝贷给偿还能力差的贫户，专贷给富户。“臣略闻其敛散之法，云下户恐其负之，不敢辄给，其上户则十有七八愿者，若尔则与立法之意相违戾矣。”

同月，侍御史知杂事陈襄指出青苗法本质上与民间借贷无甚区别，“虽以优民救乏为名，其实不异民间举放之事，以渔民取利而已。”次月，御史中丞吕公着认为青苗法为邀功生事的官员大开方便之门，其民本主义诉求逐渐被放贷取利所掩盖，“所差官吏往往多不得人，如苏涓、王广亷、皮公弼之徒，张皇事势，必欲生事邀功。朱经、李元瑜之辈，庸猥下才，所在为人轻笑，其间取利之条日增，惠民之意渐失。”

根据这几位台谏官员的说法，很多地方执行者把青苗法看成由官府经营的放贷取利业务，他们在俵散青苗钱时并没有把自己定位成公共服务的提供者，而是站在一个经营者的角度考虑如何才能获得更多的利息收入。这种行为把青苗法从一个官员福利性质的事业变成了一个“渔民取利”，“惠民之意渐失”的金融盈利活动。

中央官员的政策反映了这种现象的普遍性。熙宁三年正月二十二日朝廷下诏：“今虑官吏不体此意，追呼均配抑勒，翻成搔扰。其令诸路提点刑狱官体访觉察，违者禁止，并以名闻；敢沮抑愿请者，按罚亦如之。”

这道诏书重申了元敕中对官府作用的规定，要求官府只能在百姓上门请贷的情况下才能俵散青苗钱，间接地也指出了大量地方官员不顾元敕中的规定，强制性的向百姓定额分配。根据当时翰林学士范镇的说法，该诏令颁布之后，中书门下又向各路降下中书札子，强调了诏的内容，“臣伏覩近降中书札子四十道，散下诸路，约束分俵青苗钱不得抑配，人户并召情愿者。”中央官员的这些动作间接证实了几位台谏官员的说法，抑配是全国各地都普遍存在的现象。

官员抑配即强制摊派青苗钱的目的无非是增加借贷数量以求获取更多利息，随着各地俵散数量越来越大，中央官员不断满足地方增加青苗钱本钱的要求。熙宁三年十月，应京东路提举常平仓司要求，调用转运司财物十四万缗充青苗钱。熙宁四年三月，调用成都府路转运司交子十万缗充梓州路青苗钱。同年六月应河北提点刑狱王广廉之请，将广惠仓财物充青苗钱。

同年十月三司给绢七十万充陕西青苗钱。熙宁五年六月应京西提举常平司要求，调用该路转运司财物十四万缗充青苗钱。此类事例在熙宁年间层出不穷，到熙宁七年皇帝指出全国青苗钱“七分以上，散在民间”。

按照熙宁二年九月元敕中的设想，青苗法在实施后应该在全国范围内起到促进农业生产，抑制土地兼并的效果，但检会史料并没有发现直接的证据。漆侠先生认为青苗法对豪强高额债务虽曾起了一定的限制作用，但不能过分夸大这个作用，元祐元年苏轼也说：“熙宁之法，未尝不禁抑配，而其害至此。”

徽宗朝物价上涨与青苗法的制度“漂移”

物价在徽宗朝呈现出于熙丰年间完全不同的趋势。物价上涨直接导致民众贷青苗钱的积极性上涨。政和六年，提举河东路常平林积仁上言:“欲天下州县每岁散常平钱谷既毕，既具所请姓名、数目揭示，逾月而敛之，庶使人户遍知，苟为假冒，得以陈诉。”可见此时青苗钱已经成了抢手货，不仅不需强制抑配，还有人冒名借贷。根据上文中物价变化趋势与借贷积极性的关系分析，这种状况十分符合规律。

次年，政和七年太宰白时中反映青苗法执行中存在“诡名冒请，官吏同为侵盗之类”以及“徇情假贷”的现象。以及宣和五年的诏书同样说明了百姓借贷积极性增加。

制度“转换”：市易法从反垄断到官府自为垄断

市易法的反垄断作用

市易法是一项以市易务为载体，实施市场调节的制度，它所针对的现象是当时广泛存在的市场垄断现象。宋代商品经济十分发达，城市中的各行业商人都组织成各类商业行会，保护入会商人的利益，并共同应对官府的科买任务。商行中的少数大商人凭借压倒性的财力优势具有商品的定价权，时常借此垄断市场。

他们趁外地商人携带大量货物来本地贩售时故意压低物价，迫使外地商人以低廉的价格将卖给垄断者，紧接着趁物价踊贵时抛出，赚取大量垄断利润。这种做法经常导致外地商人破产或滞销，同时损害本地百姓和小商贩的利益。为了打击垄断商人，维护市场交易正常运行，朝廷决定在大城市设置市易务，作为市场的调节者介入交易过程，切断垄断商人的不法利益链。

市易务凭借自身雄厚的财力和行政强制力后盾，在发觉哄抬物价现象发生时介入交易，以正常市场价格收购外来商人的货物，接着将货物赊贷给本地信誉良好的商人有他们售卖，所获利润归商人所有，但期限到时必须连本带息缴还市易务。

经过这一“中介”过程，市易务的大量资金流入市场，盘活了因垄断而陷于停滞的市场交易，既保护了商人、百姓利益，又增加了官员收入，从这一点来看市易法同青苗法、募役法一样起到了利国利民的效果。

（二）市易法的制度“转换”

市易务遏制垄断的能力是行政强制力的反映，市易务官员在察觉到垄断发生时收购滞销货物，疏通市场交易过程。但从本质上来说，这种能力是以资本的力量为后盾的，是官方资本与大商人垄断资本之间的对抗。官府收购滞销货物的行为实际是一种官方投资行为，将大量资本注入市场，起到刺激经济的作用，在将货物赊贷给本地商人时其实质是将市易本钱通过货物这一载体进行了赊贷。

由于市易本钱不停的在市场中流转，市易务已经变成市场交易过程中的一份子，它击败垄断者，从而将市场运行从变态变成常态的力量的实质其实是市易本钱的资本力量。“资本只有一种生活本能，那就是增殖自身”，市易务不可能抗拒这种力量，在它用市易本钱介入市场交易过程的那一刻起，就不可能仅仅是一个没有自身利益的市场服务者，它要想保护自己不致损失官钱，就必须服从资本的逻辑从事能使其增殖的事业。

负责执行市易法的市易务官员在经营中不仅受到资本自身逻辑的规定，同时还受到扩大自身事权的私利因素影响。提举在京市易务吕嘉问是王安石一手提拔的变法新锐，从熙宁五年三月二十七日，至熙宁七年八月出知常州的两年半中一直是首都汴京市易务的主管官员。

由于与王安石之间的关系亲密，吕嘉问在市易务中具有绝对权威，既压制了最初提出市易法政策建议的魏继宗，使他唯命是从不敢有任何异议，甚至市易务的上级领导机构三司的主管官员薛向也无法对他有所节制。市易务在京城内的活动范围不断扩大，业务逐渐渗透至越来越多的行业。

市易法颁布仅四个月后，市易务已经渗透到卖冰、梳扑、脂麻等琐碎领域。按照市易法的规定，市易务插手商品买卖的前提是该商品出现了垄断经营，如茶叶等需要大量批发，并且产量和价格随季节波动较大的产品就很容易被拥有雄厚财力的本地坐贾所垄断，但对这些家庭手工业就能生产的小物件来说，是在难以想象会被大商人垄断。

当皇帝向王安石问及此事时，王安石并没有否认市易务确实进行了这些物品的买卖。可以断定，市易务开始执行后不久其执行效果已经在现有正式制度框架稳定的前提下发生了变化，从被动的市场监管者变成积极的市场参与者，换句话说，市易法在推出当年即发生制度“转换”。

这种制度“转换”在之后的执行过程中有愈演愈烈的趋势。按照市易法的规定，市易务被界定成了市场的监管者，只有在市场垄断现象出现时才有运用权力的空间，最理想的状态则是“官无可买，官无可卖”的无所事事状态。

对市易务官员来说，这种理想的状态却是最坏的状态，因为当市场正常运行时他们的事权就无用武之地，这既使他们失去了从中渔利的机会，又阻塞了升迁的渠道。吕嘉问就是彻底的“机会主义者”，只关心自己的利益在什么情况下是最大化的。受到资本逻辑和私利推动两方面的影响，市易务不断的扩大着自己的事权范围。

到熙宁七年，市易务已经插手了一切外来商品的买卖。市易务凭借自身官方背景强制收购外地商人的货物，再赊贷给本地商人售卖，通过这样的操作，市易务获取了大量利息：“嘉问等务多收息以干赏，凡商旅所有，必卖于市易，或市肆所无，必买于市易。而本务率皆贱买贵卖，重入轻出，广收赢余。”

市易务不仅垄断市场，还通过直接向商人贷款收息牟取利益，这种做法如果操作得当不仅不会扰民还会增加市场的活跃程度，类似于现代国家积极的货币政策。但市易务为了多收息钱对拖欠者采取了严厉的惩罚措施，不仅征收大量罚息，还动辄将其家产充公。

熙宁七年十二月，十年五月，元丰元年三月、八月、十一月，二年正月，五年七月、十一月，六年三月、十一月，中央官员屡次下达有关命令，根据市易务官员的盈利能力立定赏罚，相当于官方认可了市易务牟利的正当性，并给予激励措施。据统计，元祐元年，首都开封竟有27155户拖欠贷款，共欠钱3270000余贯，其中小商贩27093户，占到99%，这种现象说明市易法并没有实现最初设计的执行效果，而是在吕嘉问的推动下成为官府控制市场的工具。