1、农官设置背景

元代是以北方游牧民族为主体建立起来的政权。蒙古族是马背民族，“其俗不待蚕而衣，不待耕而食”在马背上取得天下的蒙古族起初对农业并不重视，甚至有人主张对农耕汉族实行种族灭绝政策：“虽得汉人，亦无所用，不若尽去之，使草木畅茂，以为牧地”，认为汉人无益于国家，不如赶尽杀绝，变农田为牧场。

因此，从1214年金人南迁到1260年忽必烈即位，都奉行这一无人性的灭绝政策。其结果是，元代统治前期人口锐减、耕地大规模减少，大量的人口惨遭屠杀或被蓄为奴。有史料记载，元代当朝王公贵族，占民田千顷，不种庄稼，把农田当做草场，用来放牧。

这种做法给北方农业生产带来了极大地破坏。这也反映出蒙古游牧文化与中原农耕文明存在巨大的冲突。农牧文明发生冲突，其后果是蒙古族进入中原农区，将游牧民族习俗带到农耕区，军队和牧民任意践踏农田，把农田当做牧场，任马采食，把农作物当做牲畜词料。元代初期时这类现象极为普遍，严重影响了中原农耕地区的农民从事农业生产的积极性。

以游牧为主的蒙古民族与以农耕为主的汉民族之间存在巨大的文化冲突，元代对农业近似野蛮的做法带来了巨大的破坏作用，元代是历史的倒退时期。元代在元世祖到元成宗统治期间，即从1260年到1328年的近70年里，是统治稳定期。

元成宗死后，统治集团内部争权夺势的斗争越来越激烈，漠南漠北数次被卷入战乱之中。政局动荡给农业带来了直接危害。常年战乱，一方面对农业生产造成极大地破坏，田地荒芜，农民弃耕流亡现象普遍存在；另一方面造成大批人口死于战争，赋役人数减少，农民生产生活濒临破产，民众不得不杀耕牛、卖农具来维持生计。

史料记载，元初，自然灾害频发，受灾范围较广，且灾害形式多样。如1261年彰德、大名、南京、河南府、济南、淄莱、太原、弘州遭遇雹灾；西京、北京、益都、真定、东平、顺德、河间、徐、宿、邳遇旱灾和蝗灾，太原地区霜灾”；1266年大名、东平等路桑蚕都受灾，南京、河南等路遭遇蝗灾；1269年“诸路虫蝻灾五分，霖雨害稼九分”等等，频繁自然灾害给农业带来巨大的打击，直接影响了政府财政收入。

蒙古族野蛮的“空其野为牧”政策，战争破坏，加上自然灾害的影响，使得蒙古统治风雨飘摇，迫使统治者不得不改变统治策略。由此形成了元代农官设置的独特性历史背景。

2、元初期：设农官，重农桑

忽必烈掌管漠南汉地事务时，更加积极与汉族知识分子接触，逐渐形成了一个以自己为中心的蒙汉智囊团。萨尔娜认为元世祖忽必烈建元以后，进一步明确了“居汉地行汉法”、“附会汉法”的思想方针，逐渐形成了“祖述变通”的政治方针，“以国朝（蒙古）之成法，援唐宋之典故，参辽金之遗制，设官分职，立政安民，成一代王法。”

元代逐渐形成了一套具有民族特色的专制主义中央集权制度。忽必烈深切知道只有用汉法治汉地，保持中原地区原有的经济政治制度，通过恢复和发展农业，才能安定社会、巩固蒙古政权。所以忽必烈在主管漠南汉地军国事务时，采取了招抚流亡、禁止妄杀、屯积粮、整顿财政等一系列措施。

在农官设置过程中，元代管理者充分吸收汉族统治思想，以封建统治为基础，但仍保留其原有的畜牧生产方式，形成了“蒙汉杂糅”的特点。在农业生产管理的各方面设官置职，逐步形成元代农官管理体系，为农业生产的稳定与发展提供了顶层设计，实现了制度变迁与实际生产背景的结合。

元世祖以马上英雄入主中原，思想上重畜牧，轻农桑。但在接触农桑之后，能立即设立专职机构，以求恢复和发展农业，并明确规定管理农业是政府的一项职能。因此，元代农官始设于中统元年（1260年），“命各路宣抚司择通晓农事者，充随处劝农官”。在接下来几年里，农官设置逐渐完善。1261年，设劝农司，任命陈邃、崔斌等八人为劝农使。

中统元年（1260年）五月，忽必烈设立十路（道）宣抚司，任命原王府幕僚等充任各路宣抚使、副使。至元七年（1270年），立司农司，以左丞张文谦为卿，添设巡行劝农使、副各4员。司农司之设，专掌农桑水利。1270年司农司成立后，取代了劝农司。劝农司变成了一个巡行地方的监察机构。在设立司农司和劝农使的初期，便命提刑按察司从旁监察。

1286年，升江淮行大司农司事，秩二品，设劝农营田司六，秩四品，使、副使各二员，隶行大司农司。1287年又增至淮东、西两道劝农营田司。同年又于江南设行大司农司及营田司。总的来说，元代农官设置频繁，权责不清，管理也相当混乱。中央政府对劝农使和司农司的官员考核也做了具体的规定。

元代初期农业生产各方面官员设置、职责定位及监督监察等方面都进行了完整的限定，标志着元代农官体系的建立与完善，为元代初期的休养生息、农业生产的恢复和发展提供了制度性的保障。令各路管民官劝课农桑，不得兴不急之役，以免耽误耕种。

规定管民官等不得随意践踏庄稼、破坏农桑、骚扰百姓，如有违反，官府会治罪并赔偿其造成的损失。从农桑诏令的频发可以看出，元代统治者越来越注重传统种植业，在一定程度上对畜牧产业进行约束和限制，这也是传统畜牧文化融入农耕文明的反映。

3、元中后期：农官制度废弛

萨尔娜认为畜牧业管理机构结构松散、自由放任，并存在机构重叠问题。例如，管理畜牧业的机构，度支院二品，太仆寺从二品，其余兵部、宣徽院、尚乘寺、群牧监、经正监、储政院典牧监等都是正三品，机构设置繁杂，且品级都较高，虽能部分反映元代对畜牧业的重视，但也反映出元代中央政府机构庞杂、重叠的弊病。行政机构重叠，不仅耗费财力物力人力，也容易造成官员争夺权力，遇事相互推诿，也不利于提高办事效率。

元朝历代皇帝都曾下诏要求设立常平义仓，黄鸿山在《元代常平义仓研究》中总结出下诏立常平仓的年份有：至大二年(1300)、天历二年(1329)、元顺帝至元元年(1335)和至正三年(1343)；要求立义仓的年份则有皇庆二年(1313)、延枯四年(1317)、泰定二年(1325)。但是所起作用不大，仍然是屡兴屡废。黄鸿山在《元代常平义仓研究》中也论及常平义仓衰败的根本原因是政治腐败。

元成祖之后，国库空虚严重，卖官鬻爵成风，朝政败坏，吏治腐败。常平仓由官方管理，受影响最大，徇私舞弊、欺上瞒下极其严重，常平义仓成了摆设，起不到任何实质的作用。一旦有自然灾害发生，百姓得不到救助，这严重威胁着社会稳定。常平义仓衰败问题只是元代官职管理腐败的一部分反映，突出说明元代农官管理中存在的腐败问题。

国家职能能够有效地运转，需要各个“零部件”的正常化协调配合，如果存在部门腐败的蛀虫，则不断蚕食总体运行带来的效果，最终导致国家机器运行出现问题。

元代农官制度的突出特点是在既有畜牧文明的基础上，行汉法，与汉族封建统治下的农耕文明融合。然而，行汉法的方针从一开始就是不彻底的，蒙古贵族享有许多特权，实行四等人制等等，国家制度也没有完全按照汉族王朝的规章制度来设计，保留了众多蒙古旧制，因而国家制度有蒙汉杂糅的特点。

石华、张法瑞论及元代二元社会经济结构时，认为元代汉化不彻底导致了农村和农民既无田地耕作，也无力承受蒙古贵族的剥削。元政府曾极力推行重农政策，但元统治者并不会完全放弃其游牧生产及生活方式。因此，元代农官制度在变迁的过程中，具有较大的限制性，也成为元代对中原汉族地区统治不能长久的根本原因。

蒙古族在一定程度上学习和吸收了中原农耕文明。蒙古族进入中原汉地之后，接触到了先进的农业生产工具和技术，开始学习农业耕作，走上了半农半牧的家庭生产经营活动，在一定程度上提高了蒙古民族的生活。

但应该注意到，草原游牧蒙古民族有一定的保守性，并没有也不会完全接受中原农耕文明，实际上只有和汉民族居住区相近的蒙古人民学习和接受汉民族传统的种植业，而其他区域的蒙古民众依然保留其原来的游牧习俗，农耕为主的汉文化对其影响仍然有限，影响薄弱。

总之，元朝自元成宗以后，国库渐空虚，机构庞杂重叠的弊病日益凸显，加上自然灾害频繁，蒙古族极为重视的畜牧业也日渐凋敝。元朝末年，统治阶级内部争夺帝位的斗争也日益激烈，朝纲混乱，社会矛盾、阶级矛盾、民族矛盾皆达到激化程度，分裂割据的局势也不可逆转。