阳义南 - 多层次多支柱养老保险体系：理论、思路与方向

养老金是保障职工或劳动者退休养老生活而定期或不定期支付的现金流。养老保险则是实现养老金发放的一种筹资工具。随着人口老龄化进程加快，政府主导或市场主导的单一支柱养老金都难以应对。建立多层次、多支柱的养老保险体系被认为是更有效的化解人口老龄化危机的办法。工业发达国家较早从人口、经济、文化、制度等条件出发，建立了层次、支柱各有不同的养老保险体系。经过30余年改革探索，我国养老保险体系的发展方向被明确为“多层次、多支柱”，体现了“系统集成、协同高效”的总体部署和高质量发展的改革思路。

湖南大学公共管理学院教授、博导阳义南认为，通过梳理我国养老保险体系的改革探索历程，解释我国养老保险体系 “是什么？为什么？为了什么？”等基本理论问题，对实施积极应对人口老龄化国家战略意义重大。我国多层次多支柱养老保险体系的总体架构已经基本形成，但并不整齐划一，呈现“3-2-1”梯度格局，而“3-2-2”是更可实现的发展目标，即一部分职工能获得“三支柱”养老金，其他职工或城乡居民获得“两支柱”养老金，或是基本养老金、职业养老金，或是基本养老金、个人养老金。未来深化研究与改革方向应聚焦责任共担机制、风险分散机制、功能互补机制等。

早在1953年，我国就建立了覆盖国有集体企业和机关事业单位的退休养老金制度。党的十一届三中全会后逐步改革为社会养老保险制度，但该时期的社会养老保险制度更多是作为国企改制的配套措施。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）提出，“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，由“国家、企业、个人三方共同负担”。经此，我国养老保险体系开始朝“多层次”的结构性改革方向迈进。1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）提出“鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险”的具体安排。这一目标也被列入《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，相关表述为“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”，“大力发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险”。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）提出，要把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来。所谓的多层次社会保障体系主要集中在养老保险领域（郑功成，2019）。上述文件中提出的基本养老保险、补充养老保险显然是基于多层次，但个人储蓄养老保险则是基于多支柱，与“基本”“补充”在语义上并不对称。个人储蓄性养老保险是在第二层次补充还是在第三层次补充，似乎都可行。在此阶段，只有基本养老保险制度得以发展壮大，养老保险制度体系呈现“单兵突进”的发展格局，且仅针对城镇职工，未覆盖至城乡居民。对补充或储蓄性养老保险则是以鼓励为主。

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系，将“分层次”作为社会保障体系的定语，对企业年金仍以鼓励建立为主。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》完善了相关表述，提出“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针”，“发展企业年金和职业年金”，“发挥商业保险补充性作用”。2012年，党的十八大报告提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面”。2017年，党的十九大报告明确提出，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。可见，“多层次”成为我国官方文件的固定表述并延续下来。此阶段，商业保险发挥的仍是补充性作用，且政府仍未明确指出在哪一个层次进行补充。初看在第二、第三层次应该均可。

2018年，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）提出，“推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索”。这是我国官方文件中首次出现“第三支柱”的表述（董克用和施文凯，2020），而商业养老保险被当作第三支柱的探索形式。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中相关表述更新为“发展多层次、多支柱养老保险体系”。这是党和国家的纲领性文件首次对养老保险体系使用“多支柱”的表述，也确立其今后的发展方向为“多层次、多支柱”。

目前，我国多层次、多支柱养老保险体系的总体架构基本形成。第一层次为政府主导的基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险（含企业、机关事业单位）、城乡居民基本养老保险等支柱，都采用现收现付与个人账户相结合的筹资模式。截至2021年末，我国基本养老保险参保人数为10.29亿，参保率稳定在95%以上。第二层次为单位主办、市场化管理的补充养老保险制度，主要包括机关事业单位的职业年金、城镇企业职工的企业年金这两个支柱。截至2022年3月底，参加企业年金和职业年金的职工有7200万人。此外，第二层次养老保险中一小部分是团体养老保险、集体养老金等形式。第三层次则是个人自愿的养老保险，包括多种能起保险保障作用的养老金融工具，如养老储蓄、养老年金保险、养老目标基金、养老信托、养老理财、住房反向抵押贷款等金融产品。目前，第三层次更多是银行养老储蓄产品，保险类产品也有一定发展，基金类推出不久，住房反向抵押虽有试点但未成功，而信托类、证券类则几乎空白。第三层次中尚未发展出广泛覆盖、起主导作用的养老金支柱。总体而言，目前我国整个养老保险体系可以描述为“第一层次全覆盖，第二层次一小片，第三层次一点点”。

关于我国养老保险体系有三个基本理论问题有待思考、澄清，简言之即“是什么？为什么？为了什么？”。

何为多层次、多支柱？

我国官方更多使用“多层次”表述，而国外更多使用“多支柱”表述。《世界银行1994年度报告》中的“三支柱”概念对我国学界、业界影响很大，使得“多支柱”在非官方文献、网络、媒体、民众中更为常见。不少人认为“多层次”和“多支柱”是一回事，经常混用，但二者的差别是很明显的。

多层次强调的是需求层次、保障水平，可划分为最低层次、基本层次、中等层次、更高层次。显然，多层次包含了各层次先后、高低次序的差别，在结构上呈纵向叠加。1994年，世界银行在《防止老龄危机》报告中提出，第一层次养老金是老年生活的基本保障，主要目的是防止贫困，第二层次养老金保证老年人在退休后生活水平不至于大幅下降，第三层次则是对应更高层次的老年生活追求。不仅如此，“多层次”还涉及价值判断，即养老金应达到一个什么样的水平和程度才会在不同的需求层级上被认为是合理的，这偏向于“应然”问题。就我国而言，“零支柱”可以满足最低层次需求（即通过老年社会福利、最低生活保障等制度项目为城乡老年人特别是困难群体提供由政府兜底的养老保障），基本养老保险可以满足基本层次需求，基本养老保险和补充养老保险一起可以满足中等（平均）层次需求。三个层次一起则可以实现更高层次或称“美好生活”层次需求。

“多支柱（pillars）”主要是针对筹资来源而言，强调政府、单位、个人的责任分担、风险分散及功能互补，甚至包括家庭、社区、社会等其他主体的责任分担。“多支柱”更注重各支柱平行推进的内涵，呈横向结构。按世界银行的观点，第一支柱是由政府管理的公共养老金制度，实现社会共济、风险分担，进而缓解老年贫困问题；第二支柱主要强调雇主和员工的责任，平滑职工一生的收入与消费、实现远期收支平衡的功能；第三支柱主要强调个人自愿，为实现更高水平的退休养老生活。多支柱仅是描述养老金来源的多元化和多样性，最大限度地分散风险，而并不表明哪一个支柱应占主要来源，不涉及价值判断，更偏向“实然”问题。多支柱明确了我国养老保险体系中政府、单位和个人三者的责任分担机制，将政府的无限责任转变为有限责任。

按照党的十九届五中全会的相关表述，“多层次”在前，“多支柱”在后。纵向叠加的多层次与横向竖立的多支柱相互搭配、有机结合，共筑一个完整的养老保险体系。如果把养老保险体系具象为一幢大厦，则其横向有分层，纵向有支柱。养老保险体系每一层级目标可由某一个支柱或几个支柱来承担或实现，但在不同国家，具体各层是由哪一支柱或哪几个支柱实现又会有所不同。例如，第一层次可由政府负责，也可由雇主负责，甚至由个人负责。这在不同国家、地区都有案例可循。此外，有时层次与支柱之间还会出现差序配置。例如，一些国家的第一支柱养老金成为很多老年人的大部分甚至全部收入，起到了第一、第二甚至第三层次的作用。有些国家只有职业养老金且给付水平较低，仅能起到第一层次的作用，无法承担第二甚至第三层次的任务。正是因为“多层次”与“多支柱”在理论上是立体对应关系，但实践中具体到各国又情形各异、差序配置，致使二者易被混淆，甚至被误读为一回事。

笔者认为，就整个养老保险体系而言，适宜使用“多层次、多支柱”表述。第一、第二层次为“基本”“补充”，第三层次可命名为“高档”“高层次”“高水平”，由此就与“基本”“补充”保障一起对应“多层次”。每一层次可有多个支柱。个人更关心自己能有几份养老金，由谁发放，故使用“多支柱”更合适，体现养老或退休后有多个经济支柱、来源。在我国，不管是机关事业单位、正规就业企业职工，还是灵活就业者、城乡居民，按“不重不漏”保障原则，个人在每一层级都只能领取一种养老金，最多获得三份养老金，即所谓的“三支柱”，包括基本养老金、企业年金或职业年金、个人养老金。

为什么需要一个多层次多支柱的体系？

其一，满足老年人的多层次养老生活需求。马斯洛将个人需求划分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求等五个层次。由于生理功能、价值观以及偏好的差异，老年人在每个层次上的需求内容可能与年轻人不同，并且老年人需求并非单一线性的，而是多层次、差异化的。老年人的需求包括：第一，生理需求，通常包括延缓衰老、适应衰老、预防跌倒、应对急性和慢性疾病以及获得医疗救助。尽可能维持健康状况是老年人生理需求的核心，同时也被认为是影响老年人生活质量的重要因素。第二，安全需求，其原本涵义是避免危险和生活有保障，引申涵义包括收支平衡、获得住房保障以及周边环境宜居。第三，社交需求，被视为老年人生活质量的基本要素，有助于避免孤独感。其中老年人尤为重视具有更高交往质量的亲密关系。第四，尊重需求，涉及他人的尊重、自我尊重以及自我控制。第五，自我实现需求，涉及学习和创新、履行社会责任和义务，以便使老年人感受到自己的价值并展现自己的智慧。爱好、身心活动以及社会活动等有价值的活动为老年人的生活带来快乐和意义。满足老年人多层次、多样化的养老需要，实现“老有所养”乃至“老有颐养”是人类社会的共同目标。

我国老年人需求也是多层次的。穆光宗、杨菊华等学者还指出老年人需求存在异质性，即便是同一个老人，在不同生命阶段也可能出现“需求重点转移”“需求种类增长”和“需求程度强化”等现象。老年消费则呈现智能化、个性化、多元化的特点。老年需求理论在我国被本土化为“老有”理论。1983年，国务院办公厅转发中国老龄问题全国委员会《关于我国老龄工作中几个问题的请示》中提出“老有所养，健康长寿，老有所为，余热发挥”；2017年，相关文件进一步提出“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的“六有”老龄工作目标。2017年，党的十九大报告提出“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。此后，实现老年人“美好生活”就成为我国老龄工作的新表述和最高目标。这意味着中国特色社会主义进入新时代后，我国养老保障目标不再满足于“二有”“六有”等数字指标，开始对老年人需求进行全面回应、系统供给，进行以“美好生活”为总目标的顶层设计、系统规划。

其二，化解多样化的养老风险。由于经济社会的不确定性，在满足老年人养老需求过程中不可避免会遭遇各种风险。传统意义上的养老风险是指个体步入老年阶段后由于缺乏足够的收入来源而无法满足基本生活需求。这种定义仅考虑基本生活需求方面的经济风险。结合老年需求理论，养老风险的概念可进一步扩展到非经济风险，包括日常照料、康复护理、精神慰藉等方面的风险。此外，老年风险还可以根据风险承担责任主体划分为由国家承担的宏观风险、由企业和保险机构承担的中观风险、家庭和个人承担的微观风险。其中，引发政府介入的风险包括个人的信息不充分与短视风险、金融市场风险（市场不完善、缺乏金融工具、投资风险等）、宏观经济风险（通货膨胀、波动、萧条等）、保险市场风险（逆向选择、道德风险、长寿风险、失能风险等）、长期贫困风险等。

尽管养老风险是不确定性事件，但可根据人口预期寿命、经济发展形势、财政收支状况和物价变动情况等来预测这种风险。世界银行在题为“Old-Age Income Support in the 21st Century”一书中提出了社会风险管理框架，指出风险的来源与特征决定了工具的设计与实施，处理自然或人为风险有预防、缓解、应对三种主要策略，以及非正式、市场、公共三种主要安排，需要多支柱系统为不同群体提供差异化的风险管理工具。

发展多层次多支柱养老保险体系是为了什么？

第一，平滑消费、保险保障。生命周期消费理论认为个体会根据收入水平及时调整生命周期内的消费配置，追求终生跨时预算约束下的效用最大化。养老保险通过收入转移为人们退休后提供稳定的养老金，保障基本生活需求。作为老年阶段的重要收入来源，养老金可用于购买生活用品和医疗、照护等养老服务来维持老年人健康状况、提高主观福利、延长预期寿命。

第二，防止老年贫困。国家应在既定的资源禀赋与合法的权力体系中保障社会弱势群体的生存机会，维护其生存权，防止其落入贫困。养老保险是国家通过政策手段保障劳动者或居民基本需求、降低老年贫困发生率的重要工具。

第三，收入再分配。养老保险制度的收入再分配功能包括代内和代际两个方面。养老保险制度可分为现收现付制、完全积累制或部分积累制，不同模式的收入再分配效应存在显著差异。这种收入再分配功能不仅能发挥减贫作用，还能提高社会边际消费倾向。中国基本养老金一部分来自现收现付，另一部分来自个人账户积累，分别体现公平和效率的理念，收入再分配效应更为复杂。

第四，应对老龄化。2020年，党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升至国家战略。养老保险体系很显然是“实施积极应对人口老龄化国家战略”的重要筹资机制和财富储备。这也说明“十四五”期间中国养老保险体系已进入深化改革的攻坚期、深水区。

体系现状评估。“建设目标明确、实践效果欠佳”是目前学界多数人对我国养老保险体系现状的总体评价。学者们指出，养老保险体系当前最大的挑战是“第一支柱一家独大、第二支柱发展缓慢、第三支柱空间不足”（此处“支柱”实际是“层次”）。一般认为，合理的三支柱比例大致为第一支柱占40%、第二支柱占30%、第三支柱占10%，但我国现实是退休职工的养老金收入来源仍主要集中于第一支柱（“支柱”更适用于个人）。在我国，第一层次内各支柱之间的替代率差异较大，机关事业单位职工的养老金替代率高，而企业职工养老金替代率相对较低。较大比例职工的退休养老金待遇并不充足，多元化养老需求未能得到充分满足。第二、第三层次养老金的发展空间受到挤占。企业年金仅覆盖不到6%的参保职工，且参保职工数量增长缓慢，实际保障水平也仅为3%～5%。中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）相关数据显示，2020年，我国养老年金保险保费收入为712亿元；截至2020年末，共有23家保险公司参与个人税收递延型养老保险试点，其中19家公司出单，累计实现保费收入4.26亿元，参保人数为4.88万人；商业养老保险的保障水平低于1%。

此外，整个养老保险体系的资产储备规模也较小。截至2021年，我国基本养老保险的资金结余为6.397万亿，补充养老保险结余为4.47万亿，而个人养老保险仅有0.15万亿，三项总和为10.95万亿。第一层次占有多数资产，但难以补足第二、第三层次的缺口。我国养老财富储备仍很不充足。随着人口老龄化增速，传统的现收现付制将难以为继，名义账户制在未来很可能由于缴费人数缩减、财政困境等原因而缩水，甚至难以兑现。应对老龄化需要真金白银，必须依靠实打实的基金财富积累。作为世界第一的老年人口大国，没有相当规模的养老财富积累显然难以为继。我国要加速、加大养老基金积累和财富战略储备，并要妥善解决基本养老保险的个人账户“空账”问题，通过划拨国有股份、财政定期拨付、特殊认可国债、专门税等多种途径，争取用20～30年时间，有计划、逐步分批地充实个人账户缺口。

总体发展思路。目前，我国多层次多支柱养老保险体系的发展方向已经明确。更全面、更前瞻的制度目标和理论分析，可使我们认清发展养老保险体系的工具属性和社会经济价值。对于符合我国国情和特色的多层次多支柱养老保险体系的未来总体发展思路，笔者建议如下。

其一，改革完善第一层次基本养老保险制度。第一层次基本养老保险制度须定位于“改革、完善”。在党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。其中，“覆盖全民”已经实现了，下一阶段须发力于实现“统筹城乡、公平统一、安全规范可持续”等目标。清晰界定政府、企业（含职工）及城乡居民个人等不同参与主体之间的关系及其责任边界，发挥基本养老保险满足职工或城乡居民基本层次需求的作用。目标对准反贫困和收入分配。基本养老保险制度下各个支柱之间要能实现顺畅地转移接续，待条件成熟时可实现“二险合一”。在体系结构和功能作用方面，第一层次应与第二、第三层次实现互补，与第二、第三层次各对应支柱之间实现“转换衔接”。

其二，发展健全第二层次补充养老保险制度。第二层次补充养老保险目标应集中在“发展、健全”。责任主体是单位和职工，或城乡居民个人。目标定于平滑消费、保险保障。目前扩大企业年金覆盖面的进展迟缓。可以考虑将第一层次基本养老保险制度的个人账户剥离至第二层次，与企业年金和职业年金“三合一”，构成强制性的完全积累制，并进行专业化、多元化市场投资，实现保值增值。此外，还须探寻其他办法，例如，积极发展团体养老保险、地方政府主导的补充养老保险、集体养老金等。实现第二层次不同养老金支柱之间的对接通道与转移接续。

当下，一个绕不开的难题是第二层次与第一层次在覆盖面上存在巨大的缺口。截至2021年末，我国第一层次基本养老保险已覆盖10.29亿职工和城乡居民，但截至2022年3月底，企业年金、职业年金只覆盖7200多万职工，即所谓的“第一层次全覆盖，第二层次一小片”。这也意味着绝大多数职工或居民并没有第二支柱养老金。尤其是城乡居民养老金水平较低，甚至难以起到基本保障作用。继续依靠企业年金或职业年金扩面显然是不现实的。2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，提出要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。此个人养老金可以发展成为第二层次的第三支柱。对于没有企业年金或职业年金的职工、没有单位的灵活就业者、城乡居民等人群，可由个人养老金充当补充养老保险，享受税收优惠待遇。这样可使更多城乡居民、企业职工获得第二支柱养老金，达到中等或社会平均的养老生活水平。具体而言，即在第二层次针对不同人群，分别采用职业年金、企业年金、个人养老金计划，都实行个人账户制，统一给予4%的个税优惠。

其三，探索创新第三层次高档养老保险制度。第三层次高档养老保险制度应着力于“探索、创新”。由个人自愿购买能起保险保障作用的养老金融产品，包括储蓄、理财、基金、信托、证券专户、住房反向抵押贷款等，用于满足有意愿、有财力的职工或居民更高的养老需求。重点人群是7200多万有职业年金或企业年金的职工，以及其他有余力的职工或城乡居民，政府给予其2%的个税优惠，激励个人在养老金账户积累更多资金，并根据风险偏好选择不同的养老金融产品投资组合。相关部门应建立养老个人账户统一信息平台，逐步实现第一、第二层次个人账户与第三层次个人账户的系统对接，方便企业（职业）年金账户的职工在更换到没有年金的新工作后，将年金账户余额转移至个人养老账户。

综上，我国多层次多支柱养老保险体系并不是整齐划一、齐头并进的，而是呈现“3－2－1”的梯度格局。具体而言，在10.29亿基本养老保险覆盖人群中，7200多万职工大概率能在三个层次获得“三支柱”养老金，包括基本养老保险、补充的职业年金或企业年金，以及个人养老金。一定比例的职工可在两个层次获得“两支柱”养老金，即基本养老保险、补充的个人养老金。在一个较长时期内，很大比例的职工、城乡居民或只能获得基本养老保险这“一支柱”养老金。可以预判，“3－2－2”是一个更切实际的发展目标，即一部分职工或城乡居民能获得“三支柱”养老金，其他职工或居民的“两支柱”或为“基本养老金＋职业养老金”，或为“基本养老金＋个人养老金”，而要实现整齐划一的“3－3－3”格局则较为困难。

第一，搭建并完善养老保险体系的责任共担机制、风险分散机制与功能互补机制，厘清每一层次养老保险究竟要满足什么样的养老需求、化解何种养老风险、实现哪些养老目标，在其各个支柱养老金之间如何分解、如何实现。首先，应明确界定国家、单位与个人在各个层次、支柱的角色；其次，应通过责任承担主体锁定对应的风险；此外，应探究中央政府与地方政府、政府与市场的关系与责任边界，明确各方的职能范围及对应的运作规则。第二是风险分散机制。政府、社会和个人三方主体应分别对应宏观风险、中观风险和微观风险，进而分析其成因，提出破解方法。第三是功能互补机制。宏观上明确是以第一层次为主、第二和第三层次为辅，还是第二、第三层次承担更多责任；微观上研究各个层次、支柱针对不同人群的功能定位，对与目标背离或功能重复的层次或支柱进行矫正和整合。

第二，尽快找准基本养老保险制度难点、堵点问题的突破口。首先，第一层次在保障水平上“一支独大”，使政府背负日益沉重的“兜底”责任。这迫切需要多层次的支撑以分散政府的无限责任。城乡居民养老保险的保障水平过低，象征意义大于实质作用。如何破解参保人的“象征性”缴费行为，如何改变“兜底式”养老金给付，使之真正发挥养老保障功能，是亟需突破的重要方面；其次，第一层次内各支柱由于筹资机制等不同导致彼此之间的结构性差距明显，包括城乡差异、地区差异、性别差异、收入人群差异。此外，基本养老保险制度还存在管理成本过高、投资收益率偏低、可持续性不足等财务风险问题。这些都是必须尽早研究解决的重要方面，要从中找到“提纲挈领”式的爆破点、突破口。

第三，新经济、新业态蓬勃发展，对养老保险体系产生的已有或可预见影响还没有引起足够重视。近年来，灵活就业人员日益增多且占比逐年上升。这些劳动者的就业形式、就业时间更灵活，就业不持续特征明显，流动性大，劳动关系不严格。在当前以雇主（用人单位）作为主要发起人的职业年金制度中，灵活就业人员通常不具备参加年金计划的资格。如何弥补制度缺口、提高年金覆盖率和保障水平值得进一步研究。前文已提出，可考虑由个人养老金充当起补充作用的第二支柱养老金。

文章来源：《学术前沿》杂志2022年12月上

原文标题：《多层次多支柱养老保险体系：理论、思路与方向》（微信有删节）

作者：湖南大学公共管理学院教授、博导 阳义南

原文责编：桂琰

新媒体责编：张凡

视觉：刘洁