美国中央银行数字货币（CBDC）计划能否打赢美元保卫战？

2022年11月4日，美联储的纽约创新中心（NYIC）宣布了一项名为“雪松项目”（Project Cedar）的研究工作，旨在为批发中央银行数字货币（wCBDC）开发技术框架，由NYIC与整个纽约联邦储备银行的专家共同进行。该研究将探索基本设计选择和模块化技术特征。项目的第一阶段研究了分布式账本技术(DLT)，特别是区块链的潜在应用，以增强批发跨境支付的功能。

紧接着，2022年11月15日，美国纽约联储（the New York Fed）又宣布了一项概念验证项目——为期 12 周的中央银行数字货币（CBDC）试点，测试分布式账本技术的技术可行性、法律可行性和业务适用性，旨在测试数字代币的使用，并改善央行货币在各机构之间的兑换和结算方式。该项目在美联储的纽约创新中心（NYIC）进行，试验将包括与更广泛的美国银行业展开对话，包括社区和地区银行。汇丰银行、花旗集团、富国银行、BNY Melon、PNC Bank、TD Bank、Truist 和 万事达（Mastercard）等传统银行业巨头均参与其中。

2022年3月9日，美国总统拜登签署了第 14067 号行政命令《确保负责任地开发数字资产》，将美国央行数字货币（CBDC）的设计和部署选项的研发工作置于“最高紧迫性”。该命令指示联邦政府“优先考虑及时评估各种设计下的潜在利益和风险，以确保美国继续保持国际金融体系的领导者地位”。正是通过这种“金融领导力”的视角，经过几年对CBDC可能采用的担忧，美联储现在终于对这个概念产生了兴趣，通过技术研究和实验从各种角度探索CBDC的潜在利益和风险，“虽然尚未决定是否实施CBDC”。

围绕数字美元的大部分争论仍在继续。通过如下几个视角的分析，我们会看到美国CDBC在各种利益交织下所取得的进展及障碍。

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地缘政治——美国必须赶上中国的数字货币能力才能“引领世界”

白宫科技政策办公室在2022年9月16日发表的一份研究报告强调美国CBDC系统必需满足8个主要的政策目标，除了一般性的“金融价值”，还强调了另外2个目标：

• 支持美国在全球金融体系中的领导地位，包括美元的全球角色
• 提供尊重民主价值观和人权的能力

最近，中国与俄罗斯和沙特阿拉伯就以人民币购买石油进行了谈判。咨询公司CJPA Global Advisors的地缘政治分析师James Hinote认为：

人民币和独立的中国金融体系日益增长的影响力可归因于其电子支付系统在国内外的易用性，以及他们对不需要使用美国金融系统的技术和系统的前瞻性发展。这些努力共同对美元作为全球储备货币构成挑战，并可能使中国能够规避西方的任何金融制裁。

关于中央银行数字货币（CBDC），美国、英国和欧元区大部分国家仍处于调查研究阶段，但中国和俄罗斯等少数国家已经开始试点项目，在CBDC的发展方面遥遥领先。各地区的CBDC发展存在明显差异，美国显然感受到了这一差距和其中可能的危险。

图片来源：CBDC Traker网站

前美联储理事会成员凯文•沃什（Kevin Warsh）认为，虽然中国的法定货币不会在未来十年内在世界舞台上取代美元，但是“大国竞争的出现”和“区块链技术的创造催化的金融基础设施的技术革命”这两大趋势的结合，对现有的美国领导的金融架构的确构成了威胁。“我们希望确保我们能够引领世界，确保数字货币维护我们的核心隐私和自由原则。”

俄乌冲突以来，美国打算尽可能地遏制中国的经济崛起，这一点比以往任何时候都更加明显。因此，加速引入数字美元，以遏制其中国竞争对手数字货币的扩散，可能会成为这一遏制政策的重要组成部分。

2

美国CBDC最大的阻碍——隐私疑虑

2022年7月，美联储主席杰罗姆•鲍威尔（Jerome Powell）证实，美联储目前的目标是就如何继续发展潜在的CBDC向国会提出建议。

并非每个人——包括美联储成员和国会成员——都相信，数字美元将为美国金融体系或美元在国际金融体系中的作用带来物质利益。

美联储理事会成员克里斯托弗•沃勒（Christopher J. Waller）在2022年10月14日的一次演讲中说到，引入美国CBDC将带来许多成本和风险，包括网络风险和商业银行去中介化的威胁，这两者都可能损害而不是帮助美元的国际地位。

近期，美国国会有9名议员，对波士顿联邦储蓄银行正在进行的名为“汉密尔顿”的CBDC项目展开调查。调查中提出了国会对隐私问题的担忧，CBDC的通用可能会加强政府对社会及公民生活的全面控制：

• 大数据本身的危险：使用CBDC，每一笔交易都会输入同一个海量数据集，这比大型银行分散收集消费者数据，更加能够透露出消费者个人的隐私；
• 个人财力的透明及控制：政府通过CBDC会看到所有人的收入和开支情况，并自动征税，随时阻止用户的CBDC钱包。
• 消费配给：CBDC允许政府控制和调节消费水平和消费质量。智能合约可以配置成人们不能购买他们不应该购买的东西的方式，否则他们将自动因过度消费而被征税。
• 限制公民活动：无需任何二维码、居住证和文件检查，只要限制数字货币消费的地域和时间，就可以限制公民的活动范围。例如，以此调节客流量和交通将很容易，允许你只能在早上7点到9点支付地铁费用，而你的邻居可以在早上9点到11点支付。

美联储声明，他们需要行政和立法部门的明确支持——例如以特定授权法的形式，否则它不会发行 CBDC。

3

来自“华尔街”的异议——CBDC 可能会影响商业银行利益

2022年1月，美联储经过多次延迟之后终于发布了一份40页报告，列举了CBDC的利弊，并向公众征求意见。这表明，美联储并不急于加入数字货币的潮流。

然而，美国的银行和金融科技公司，并不对CBDC的试验和研究感到兴奋，相反，他们担心央行发行的代币可能对他们目前的商业模式产生负面影响。

万事达卡和Visa目前充当商家和消费者之间的中介。有了CBDC系统，中介机构的作用将被严重削弱甚至消除；另一方面，如果美联储介入，银行可能会被排除在金融服务提供商的角色之外。

美国银行家协会（ABA）和银行政策研究所（BPI）对美联储报告的回应：

• CBDC所谓的好处是不确定的，不太可能实现，然而成本是真实而巨大；
• CBDC的部署将对零售银行存款构成威胁，最终减少信贷可用性并提高经济中的信贷成本。

不仅如此，ABA正在游说反对CBDC的部署，一方面敦促美联储利用私营部门的创新，如使用私人资金开发并实施支付系统、发行稳定币；另一方面，警告公众不要被美联储“垄断存储”。

4

结论——CBDC并无先发优势

2022年11月25日，美联储发布了一项研究成果《CBDC的先发优势检验》，探讨了与滞后发行CBDC 的司法管辖区相比，先行发行CBDC的司法管辖区是否具有先发优势。该文最后得出结论：

先行发布并采用 CBDC 的国家或地区可能会具有某些潜在优势，但这些优势并不是特别引人注目或可持续……与其关注进入的时机，中央银行可能会从确定明确的政策目标、探索技术设计以及了解收益和风险中获益更多，从而为有关 CBDC 发行的任何决定提供信息。

尽管美国政府有巨大的动力，在数字货币方面超越中国、引领世界，但美联储、国会和财政部之间的政策辩论可能导致会导致CBDC的部署拖延数年，上述研究结论或为美国提供了“迟疑”的理论基础。而在数字金融基础设施无法形成相对优势的情况下，美国必加强该领域的执法以体现其“金融领导力”。

作者：张颖 《互联网法律评论》主编

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