关于个别乡镇合并未达预期效果的根源研究：区划调整不可操之过急

过去几年，全国各省都先后进行了乡镇合并。比如城镇规划君何方洪曾经工作的湖南省曾在2015年共撤并了524个乡镇；城镇规划君何方洪的家乡四川省从2019年开始启动了全省乡镇行政区划和村级建制调整改革，全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减少1509个、减幅达32.7%。建制村从45447个减至26369个，减少19078个。从合并的目的看，是为了推动乡镇振兴，切实减轻农民负担，提高乡镇政府行政效率，精简机构和人员。但从合并的整体效果看，在乡镇人员结构复杂、经济不发达的地区，短期内并不能获得预期效果。而且有些地方操之过急的乡镇合并，既浪费了大量的人力和物力，又降低了行政效率，阻碍了经济发展。尤其是有些地方的乡镇合并缺少民意支持，甚至有村干部们持否定态度。这都值得我们认真去研究问题的根源，从而更好地推动乡镇合并工作。

一、个别地区乡镇合并后存在的问题

（一）财力浪费严重，重复建设耗资巨大

乡镇合并后，除政府部门合署办公外，其他教育、卫生、农电、通讯、银行等都要合并。这些合并后的部门，因为要集中办公，一方面使被合并的部门不动产闲置，另一方面又必然面临人员拥挤、办公设施严重不足的问题，于是还得建办公楼、宿舍区。这种情况已成为乡镇合并之后的普遍现象。更为严重的是，原先各乡镇长达五年乃至十年的长远规划，进行到三分之一或一半时，因为突然的乡镇合并而陷于停顿。如城镇建设、供排水工程等。还有一些项目难落实，如一些单位的扶贫项目、农业结构调整等，也因为物是人非而被搁置。大凡被合并的乡镇，原先红红火火的文化、商业景象，都随着乡镇政府及各服务单位的迁移，而趋于冷清。

（二）人员结构复杂，消肿无法顺利实施

乡镇合并的一项重要目的是为了精简机构和人员，从而减轻群众负担和财政压力。然而，在乡镇人事结构相当复杂的前提下，减哪一个，通过什么方法减，成为县、乡政府极为头痛的问题。弄不好工作无法开展，还会引起一系列的矛盾和冲突。例如某县为了精简乡镇人员，采取书面考试的方法，以考试分数排名来决定录用人选。结果落选的都是勤勤恳恳工作几十年行将退休的老同志、老干部。而留下来的都是一些对书本知识掌握得快而对农村工作不太熟悉的年轻人。面对这种看似合理合法却让人愤慨的做法，老同志们怒而上访。最后，县政府不得不让这些老同志重新上班。

而有的地方为了精简人员，拿出了一整套方案：如采取考试与测评相结合的方法，分数高者录取。同时，对落选人进行经济补偿，并补交其在职期间的养老保险。而这样的操作方法同样引起争议：不是补偿标准偏低就是地方财政因财力紧张迟迟交不了养老保险金。而考试与考核中存在的人为因素又加大了录取人选的随意性，更为一些落选者所不容。于是又出现了清退人员上访甚至冲击县乡办公场所事件，引起社会不稳定，影响地方政府工作的正常开展。

而相比之下，大多数情况下，真正能下刀子清退的也仅局限于一些事业单位人员。而吃财政饭的政府公务人员和中小学教师，却无法进行清退。而事业单位吃财政饭的人员少，工资又低，一时间成为糊弄上级人事改革的牺牲品。如何不引起矛盾和冲突？

（三）办事效率低，治安形势有所逆转

乡镇合并后，原来规定一个职位只有一个人，现在却变成了两个人甚至三个人。原先一个萝卜一个坑，现在是两到三个萝卜一个坑。人浮于事、相互扯皮现象更加突出。乡镇政府内部职位重叠，一个乡镇动辄十几个正、副科级干部，几十个科员级干部。而真正的职务编制却要少得多。

而乡镇合并后，另一个问题是乡镇管辖范围太大，为民服务效率降低。有的乡镇东西距离达五六十里，而乡镇干部到边远村工作，来回花在路上的时间就要达一两个小时，碰着雨天根本无法下乡开展工作。而针对一些突发性的民事纠纷、治安案件，因为路远、路况差等原因，导致一些事件无法得到及时处理，极易使矛盾趋于尖锐化、复杂化。

二、乡镇合并方案出台的“合法性”思考

（一）政治合法性

政治学意义上的合法性其含义相对宽泛，它强调了统治政权的权威受到人民的尊重或人民承认服从权力的义务，是统治者与人民双向作用的结果，侧重于权威的正义性与正当性上，执政者可以此来要求人民服从。

许多乡镇合并整个过程以相关领导提议，主要领导拍板，上级领导首肯，最后突然实施为主要模式，缺少了民意支持，这也是为何很多乡镇合并官员叫好百姓冷淡甚至反对的原因，随着民众公民意识的增强，民众对“政事”也越来越关心，很多民众担心乡镇合并后自己所在的乡镇会被边缘化，基础设施投资减少，市场繁荣程度下降，交通便利的优势并不能弥补自己原来的心理和物质生活优势，尤其是对房价和个体经营的影响更是直观的经济影响，民众支持力度不大，对合并抵触心理较大。

乡镇合并在正式由省级人民政府通过合并决定之前应有相当科学和完整的规划体系，规划体系的内容应该涉及到乡镇合并之后的经济、政府机构设置、政治、教育、社会管理、村治、城市规划等多方面综合现状和未来发展走向，规划的最终决定权除了相关专家和政府官员的意见外，应当征求民众主要是涉及到合并乡镇所在地的民众的意见。

（二）法律合法性

政府的权威和对公民的治理应建立在法规框架内。法理型权威的实施以及一种源于对正式和惯常的法律规则之尊重的合法性，已经日益成为现代社会的重要特征。

我国《宪法》第107条规定：省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。这主要考虑在划分配行政区域建制和范围划分时，给予地方更多的自由。而对于县级权力机构而言，《宪法》第99条也规定：地方各级人大在本行政区域内审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准行政区域内的国民经济和社会发展计划。第104规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条也有规定：县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、文化……的重大事项。乡镇合并当然属于县级区域内的重大事项，并且一般有县级政府提出方案，其间县级人大及其常委会的宪法职能没有应有的体现。

之于乡镇权力机关而言，乡、民族乡、镇的人民代表大会可以行使以下职能：包括根据国家计划，决定本行政区域额内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。乡镇合并过程中，必然涉及到本乡镇区域的经济、文化和公共事业的建设规划调整，此时乡镇人大应该扮演何种觉色来体现自身权力机关的地位。在乡镇合并前原来乡镇人大及其常委会这个最好体现民意的机构应该发挥积极作用。

三、乡镇合并后镇村关系：为什么村干部们会持否定态度

虽然村民自治组织不属于国家政权体系，但是由于其行政化的趋势和村党组织和国家各级政权对应组织的存在，应该说村治组织和乡镇治理组织的关系尤为密切，乡镇在合并前后都有配联络员到各级村治组织，另外在村治体系中的各主要领导职位尤其是党支部书记和村民委员会主任最终都会通过各种渠道受到乡镇党组织和政府的影响，而在日常工作中村镇的关系更趋向于一种上下级的管理和被管理的关系。

在乡镇合并的过程中，很多村干部对乡镇合并并不支持，有很多人甚至觉得这是一个没有后续规划的一些领导干部在结束任期前的“政绩”之举。首先，乡镇合并对于各村的经济和社会建设并没有多大帮助，相对于村里而言，原来的镇政府只不过是由两个或多个变为一个，许多资金都集中在新镇周围，如果说最赞成乡镇合并的主要就是新集镇中心周围的几个行政村，以后的工农业投资和商业都会集中在集镇周围村子，对两个合并乡镇的各个村子而言有可能反而会得到更少的建设资金。合并中，怨言主要来自于合并乡镇经济较为发达的村庄或者原来两个集镇中心周围工业、私营企业较为发达的村子。

第二，不少村干部反映，镇大了，人多了，镇村之间心理和物理距离却远了，虽然交通方便，但是现在乡镇干部和村干部的联系也少了，不少乡镇干部相对于集镇较远的村庄了解较少，由于很多乡村事事务需要村镇两级治理体系的配合，所以村镇的联系紧密程度和合作程度对农村的社会和谐尤为重要，但是在合并后有“镇不管村，村不管事”的痕迹。

第三，不光原来富村子不积极支持合并，原来就苦于地理位置偏远，没有经济支柱的村庄的村治系统更有“破罐子破摔”的态度，由于村镇联系较少和乡镇村庄建设规划的不平衡，很多“条件困难”村庄的村治组织更显得消极怠工，既然镇里管的我少了，那我也少管了，村庄不出大事，稳定就是村庄两委最大的成绩，没有更好的途径展示村庄的治理效。

最后，许多村干部表示乡镇合并在实际中凸显的效果并不大，并没有产生当初合并文件中的效果，原先的乡镇仍然散落式发展工业，没有达到去整合同质产业的效果，而在乡镇组织方面，镇政府房子大了，人也高贵了，行政效率没有得到明显提升，反而有下降的倾向。在村务治理方面，逐渐形成了一种乡村两级干部密切接触、互通信息、互为配合提供支持的局面，这种密切的关联通过一系列公务和私务联系形成密结的网络，并对保持乡村两级的控制地位起到非常重要的作用。

由于县级政权对乡村社会的疏远性，对于村干部来说，对村庄村民而言，更愿意和乡镇治理体系保持更为稳定和亲密的关系，因村镇的互相需要和配合对于任何两个相邻级别的国家治理系统来说显得更为相互依赖，而乡镇合并后如何保持这种原先的互动密切程度，至少不倒退，需要一个长期的制度性支撑。

由于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的智能，使乡镇政府领域内事实上存在两个政府。为了避免在镇县互动中的主动权，村镇的联合将形成一个相对封闭的稳定区域，抵抗县级政权的压力，乡镇是国家政权和社会范畴的最佳结合主导者。

四、关于乡镇合并的建议

中国要改变当前的城乡二元经济结构现状，就是要实行城市化，把农村人变成城市人。这是许多学者赞成乡镇合并的主要原因，但这也是学者在研究个案或者具有特色区域的乡镇合并后的案例得出的结论。但是由于各地域发展情况不同，乡镇合并这类行政区划调整要慎之又慎，不可操之过急。

由于乡镇合并过程中缺少具体部门的协调和领导，导致原先乡镇以保留本乡镇最大利益为目标，合并过程出现不少问题，尤其是在人员编制和财政问题上，所以有必要有一个统一的部门，可以“临时办公室”或“领导小组”的身份出面协调合并过程，组成人员为县镇相关人员。

首先，乡镇合并过程中无论是经济政策的制定、产业结构的调整和工业园区以及商品市场的规划不能仅仅依靠政府的行政手段按照既定计划实行，必须切实按照市场经济规律，尤其是对于乡镇经济尤为重要的第二产业的整合需要利用市场对资源的调节作用，切忌政府大包大揽。

第二，乡镇合并属于县域区域内关系到国家基层政权机构和民众政治生活的大事，必须要有切实的程序性法律保障，在全国关于乡镇合并的法律规范出台前，各省市需要制定乡镇合并中的具体规范，尤其是通过法律规范合并过程中的财务合并问题、乡镇办公人员裁撤设置问题、社会公共设施尤其是学校和医疗机构等裁并问题。在整个合并中确保民众的知情权和参政权，可以考虑在此过程引入听证制度，在基层形成听证的常态化、制度化、易操作化，听证意见要正确公布。要切实发挥虚置的镇、县两级人民代表大会和两级人民代表以及村庄村治组织的作用。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第11条规定：经过五分之一以上的代表提议，可以临时召集本级人民代表会议。县镇两级人大应该启动这个“休眠”条款，从而解决原先乡镇的人民代表和政府成员任期问题，而县级人大及其常委会可以对乡镇合并方案提供意见和建议，并有权力撤销合并方案。