来源：南京徐剑

引言

近日，山东今年完成“合村并居”村庄分类，悟空回答也有类似“合村并居”需要投入大量的人力物力等议题。“合村并居”与村庄布局规划有何关系，“合村并居”与搬迁的联系。本文试图通过《村民委员会组织法》《物权法》《土地管理法》解读“合村并居”、搬迁等问题，认为“合村并居”应以农民利益为中心。

“合村并居”使搬迁的“合法化”

搬迁与拆迁行为相同，但法律意义不同。征地才有拆迁，是行政行为，需要严格依法进行；搬迁表面上看是政府实施，事实上是民事行为，往往通过村民自治的形式实施。

那么人们要问，通过村民自治能不能“合村并居”？那需要考察《村民委员会组织法》的规定得出适当的结论。

村民会议表决的事项是讨论“合村并居”的根据，《村民委员会组织法》第24条规定了9项表决事项，其中第9项规定，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。我们不能认为村民可以多数同意，可以将自己的家“并居”。

法律规定“其他”时，意味着该条款是概括性条款，当法律人解释概括性条款时，不能任意解释。需要考察其他条款以上的条款确定“其他”的真实含义。就《村民委员会组织法》第24条前8项而言，没有“并居”的规定，即同村的几家可以合建类似安置房“并居”。

基于同样的理由，“合村并居”也没有法律根据。少数地方政府适用《村民委员会组织法》第24条规定，利用村民的多数票决进行“合村并居”，或者搬迁，背离了法律的精神。

“合村并居”受到《物权法》的规制。村民一户户的“家”是单独的物权，该权利是绝对权，他人所负的义务是不得非法干涉所有权人行使其权利。其他村民不能通过表决迫使村民“合村并居”。当然，基于村民同意的除外。

“合村并居”的效用

各地推行“合村并居”的效用之一，土地资源优化。多个分散的自然村合并在一起，可以使土地资源优化，节省农民住宅占用土地面积。

“合村并居”另一效用是减少审批环节。农村村民居住的自然村的土地属于宅基地或者建设用地，一般不涉及农业用地，即使涉及农业用地，也不会涉及永久基本农田。一般而言，对原属于建设用地的县级人民政府可以审批。

新修订的《土地管理法》规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途；禁止通过擅自调整县、乡（镇）级土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

“合村并居”还有一效用，可以拉动当地的内需。农村村民“合村并居”至少有两个行为，即“拆与建”。“拆与建”本身就可以拉动内需，剩余的建设用地可以新建商品房或者其他开发，潜在地对经济拉动更不可估量。

“合村并居”应以农民利益为中心

新修订的《土地管理法》规定，土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。第六十三条事实上是规定集体经营性建设用地，如果“合村并居”多余的建设用地可以评价为经营性建设用地，应当以农民利益为中心。

• “合村并居”多余的建设用地仍属于原集体经济组织。集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

• “合村并居”多余的建设用地由原土地所有权人与使用人签订书面合同，与政府没有关系。

• “合村并居”多余的建设用地被安排上市后，其收益归原集体经济组织，任何组织不得侵占、挪用。

• “合村并居”多余的建设用地出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行。