大侦探经济学丨英国为何放弃了“小政府”？

如果你穿越回1850年的英国，你会看到一个奇怪的世界。

这个国家是全球最富裕的工业强国，GDP在之前半个世纪里翻了将近两倍，铁路开始像蛛网一样蔓延，蒸汽机在工厂里轰鸣，伦敦的港口挤满了来自世界各地的商船。但是，它的中央政府却小得惊人——民生支出只占GDP的不到10%，整个内政部只有29名雇员，而同时期的法国内政部长手下有20万人。这个国家几乎没有什么公立学校、食品安全监管、城市排污系统，连警察都是兼职的。

当时的主流哲学叫“自由放任”。用19世纪著名经济学家约翰·斯图尔特·穆勒的话说：“当那些对生活事务有直接利益的人被允许按照自己的方式行事，不受法律命令或任何公职人员的干预时，生活事务会得到更好的处理。”政府最好什么都不管，让市场自己解决问题。

然而到了1914年，这个“小政府”的实验基本宣告终结。义务教育已经普及，食品掺假被严令禁止，城市有了公共供水和排污系统，工人开始享受失业保险，政府开始给老年人发养老金。一个现代意义上的干预型国家诞生了。

这是怎么发生的？为什么一个主动选择“小政府”的国家，最终又主动放弃了它？

西北大学经济史学家W.沃克·汉隆，在他那本名为《自由放任的实验：英国小政府史》的经济史著作中，像一位大侦探一样，为我们揭开了这个谜底。

汉隆的第一个发现是：放弃自由放任，不是因为政治家突然变得“左倾”了，也不是因为工人阶级通过投票推翻了资本家。真正的幕后推手，是工业革命本身释放出来的四股经济力量。

第一股是工业化。纺织厂、炼铁厂、煤矿像雨后春笋一样冒出来，把成千上万的工人聚集到了机器周围。第二股是城市化。1801年，只有20%的英国人住在城市里；到1901年，这个数字超过了三分之一。曼彻斯特、利物浦、伯明翰这些工业城市的人口暴增。

第三股是贸易和移民的爆炸式增长。英国的贸易总额占国民生产总值的比例，从1811年的不到30%飙升到1871年的67%。

第四股是技术进步的加速——专利申请数量在整个19世纪呈指数级增长。

这四股力量创造了巨大的财富，但同时也制造了一系列市场失灵，让自由放任的“小政府”越来越难以应对。

1887年，英国康沃尔郡工业革命时期铜厂污染的版画。视觉中国 图

四类市场失灵

汉隆在书中运用了现代经济学的“市场失灵”理论，来重新审视19世纪英国的历史。他告诉我们，自由放任之所以被放弃，是因为出现了四类市场失灵。

第一类失灵：外部性。

想象一下19世纪的伦敦。家家户户烧煤取暖，工厂烟囱日夜不停地吐着黑烟。整个城市笼罩在雾霾里。1866年的一份报告描述道：“肯辛顿的佳木正加速枯死，查令十字街数英里内玫瑰绝迹。”更可怕的是，汉隆的研究发现，仅伦敦的雾霾事件就导致超过10万例过早死亡。

煤烟污染是一种典型的“负外部性”：工厂主和家庭取暖排放污染，成本却由全社会承担。私人没有动力减少排放，因为省钱的是自己，受害的是别人。市场自己解决不了这个问题。

第二类失灵：信息不对称。

1851年，一位名叫阿瑟·希尔·哈索尔的医生开始用显微镜检测伦敦的食品。结果令人震惊：咖啡里掺了菊苣根，面包里加了明矾，糖果里含铅、铜、汞、砷。消费者根本不知道自己在吃什么。

工业革命之前，你从本地面包师那里买面包，你们可能认识几十年。但到了19世纪，供应链变得极其复杂——面粉可能来自千里之外的磨坊，糖可能来自加勒比海的种植园。你与生产者之间隔了无数中间商。买卖双方信息严重不对称，消费者无法判断食品质量，骗子横行。市场自己解决不了这个问题。

第三类失灵：自然垄断。

铁路是一个典型的例子。一条铁路的修建需要巨额固定成本，一旦修好，在同一路线上再修一条就纯属浪费。所以铁路在它的服务区域内必然形成自然垄断。垄断者会抬高票价、降低服务质量。

但铁路还有一个特殊之处：它从一开始就离不开政府。修建铁路需要征用土地，需要获得在公共道路上铺设轨道的权力——这些只有政府能授予。所以铁路这个行业从来就没有过“纯粹的自由放任”。问题只是：政府应该管到什么程度？

第四类失灵：公共品与协调问题。

城市排水系统是另一个例子。伦敦在19世纪中期面临一个尴尬的局面：全市每天有数百吨粪便排入泰晤士河，而泰晤士河是潮汐河，每天涨潮时污水会倒灌回来。1858年夏天，酷热让河水发酵，恶臭笼罩了议会大厦。议员们被熏得无法开会，18天就通过了一项法案，拨款300万英镑修建排污系统。

排水系统是一种“公共品”——每个人都能受益，但没人愿意单独出资修建。私人企业对这个生意毫无兴趣，因为它无法向每个受益者收费，只有政府能承担这个任务。

“挤”出来的改革

汉隆最重要的洞见是，英国放弃自由放任，不是意识形态的转变，而是一场务实的实验。

在每一个政策领域，改革的模式都惊人相似。最开始，政府尽量不干预，让私人市场和志愿组织自己解决问题。当问题持续恶化时，政府开始尝试温和的监管。当温和监管证明不够时，政府再逐步加强干预。

以矿山安全为例。19世纪初，煤矿爆炸频繁，一次就能夺走上百条人命。最开始，政府和矿主们都指望私人工程师和志愿协会来解决安全问题。汉弗莱·戴维发明了安全灯，矿主们改进了通风系统，东北地区的矿难死亡率确实下降了。

但问题在于，这种私人努力只解决那些“对矿主有利”的安全问题——大爆炸会摧毁矿井、杀死技术工人，矿主损失惨重，所以愿意投资预防。但对于顶板坍塌这类“只死几个人”的日常事故，矿主们没什么动力去改进。

于是政府介入了。1850年，第一部《矿山检查法案》通过，政府任命了四位采矿工程师担任监察员。一开始监察员甚至没有执法权，只能提供建议。但到了1855年，法案开始赋予政府罚款的权力。到1872年，监管体系已经相当完备。

每一个领域的改革，都是这样一步步“挤”出来的。

食品监管也是如此。1820年，化学家弗雷德里克·阿库姆出版了《论食品掺假与烹饪毒物》一书，揭露了广泛存在的食品造假。但政府什么也没做。直到1851年，《柳叶刀》杂志主编托马斯·韦克利组织了一个“卫生分析委员会”，用显微镜一个一个地检测食品样本，并把造假商家的名字公之于众。公众愤怒了。1860年，第一部《食品掺假法案》通过。但这部法案有致命缺陷——它要求证明商家“明知”掺假仍然销售，而商家只要说“我不知道”就能脱罪。1875年，更严格的《食品与药品销售法》终于堵上了这个漏洞。

整个过程用了55年。

这就是英国式的改革：慢、犹豫、一步三回头，但最终方向是明确的。

汉隆的结论是，英国放弃自由放任，不是因为自由放任“失败了”，而是因为工业革命制造了一系列市场失灵，让“什么都不管”变得越来越不可行。

但这场实验留下了重要的遗产。自由贸易的原则被保留了下来——英国在整个19世纪都坚持低关税。宗教自由和新闻自由也被保留了下来。在这些领域，自由放任证明了自己有效，所以没有被抛弃。

而在那些市场失灵的领域——污染、食品安全、垄断、公共品——政府一步步地接管了责任。到1914年，英国已经从一个“小政府”国家，变成了一个“干预型”国家。

这个过程中最有趣的一点是，推动改革的人，往往是最初坚信自由放任的人。正是因为他们亲眼看到了市场失灵的证据，才不得不改变立场。这不是一场革命，而是一场漫长的、痛苦的、务实的学习过程。

正如汉隆在书中所说：“自由放任并非因为意识形态的变化而被放弃，而是因为实践经验使当时的人们——他们通常相信自由放任——认识到不受监管的市场的弊端。”

这场“自由放任实验”给我们的一个重要启示是，理论从来都是对现实的简化，而现实永远不会向简化低头。

当自由放任的教条撞上工业革命制造的外部性、信息不对称和自然垄断时，溃败的不是现实，而是那些无视现实的信仰。英国人没有在一夜之间变成社会主义者，他们只是在每一个具体的困境面前——污染的空气、掺假的食品、炸死的矿工、恶臭的泰晤士河——做出了一个又一个务实的、不情愿的让步。正是这些“不情愿的让步”，而非任何宏大叙事，塑造了现代国家的轮廓。

更深一层看，这场实验还揭示了一个被反复遗忘的真理：好的制度不是从某种意识形态推导出来的，而是在解决实际问题的过程中长出来的。那些尊重经验、敢于修正、愿意为现实而背叛教条的民族，往往比那些死守教条的民族走得更远。

• （作者为浙江工商大学经济学院教授、博士生导师）

李井奎

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