连云港三县哪个会最先进行行政区划调整呢？答案并不是灌云、灌南

连云港是否还会对县级行政区划进行调整，在过去的几年里就有不少人提出过这样的问题。特别是徐州扩大了市辖区以后，人们就顺理成章地认为：连云港所辖的东海、灌云、灌南等县将来也会陆续撤销设立为区。

该结论并不是没有根据的。

2014年，连云港把原来的赣榆县撤消掉，并且设立了新的赣榆区；另外把原来的新浦区和海州区合并为一个新的海州区。之后的十二年间，连云港一直保持“海州、连云、赣榆三区加上东海、灌云、灌南三县”的状态，并未发生过县级行政区划的变化。

但是把徐州的方法直接搬到连云港来用的话，就容易忽视了主要问题。

两个城市所处的位置不同，导致它们面临的问题也就不一样了。根据第七次全国人口普查的数据可知，徐州市常住人口为908.38万人，连云港市为459.94万人，前者的数量是后者的两倍多一点。徐州的人口、经济基础比较雄厚，可以支持主城区的发展，因此铜山县撤销县级建制设立区之后，徐州又陆续将贾汪等地纳入到城市发展的范围之内，现在已经形成了五个市辖区。

连云港只有三个市辖区，并不意味着城市发展到了必须要马上“做大区划”的地步。主城区的人口规模不大，现有的城区数量已经可以满足目前的城市体量了。徐州是扩大区域中心城市承载能力的过程，而连云港还处在完善主城区功能、提高产业聚集度的过程中。两者的所处阶段不一样。

需要研究的是三县和主城区之间的关系。

灌云、灌南的情况如何？两处均位于连云港市区以南的灌河流域附近。灌云县于1983年由原来的淮阴市划归到连云港市管辖，而灌南县则是1996年才被划入该地的，两县之前都是属于淮阴地区的范围之内，在语言文化以及经济发展方面都有着很深的历史渊源。

灌云县城并不靠近连云港市区。两者的中间隔着云台山以及较大的农村地区，并没有形成连片的城市建设。灌南县离城市比较远，从地理位置上看它属于一个单独的县。

和徐州的铜山大不相同的是。

铜山县以前是从西、南、北三个方向包围着徐州的老城区，县城和主城区之间的联系非常密切，城市的发展可以一直向四周扩展。所以铜山撤县设区之后就可以直接为徐州主城的扩大服务了。

徐州对于远郊县的处置已经表明一个道理：离主城区比较远、没有连贯的城市空间的县份，并不一定非要进行区域合并。邳州和新沂目前仍然是县级市，有比较完整的发展空间。行政区划升级的方式并不仅仅只有“撤县设区”。

连云港近几年的做法已经很清楚了。城市的职能正往南方转移，但是行政区域并没有随之改变。

徐圩片区地处灌云沿海地带，为连云港市的重点发展临港工业区。国家级的东中西区域合作示范区徐圩新区、港口、产业园区以及综合保税区等一系列项目都已经形成了比较强大的城市及产业发展功能。一些地方被新区接管了，并且管理权也被集中起来。

但是灌云县的建制仍然存在。

简单来说就是连云港采用的是“先做功能后看区划”的做法。什么地方有港口、产业以及特殊的管理制度需求的时候，就先建立功能区；至于是不是要整个县都改成行政区划的问题，则还没有着急下结论。这样做的好处是可以降低因为行政调整而产生的费用，并且还可以给县级单位留下发展自己的空间。

最近发布的江苏省“十四五”规划的相关建议中也有类似的信号。文件要求分步实施县城城镇化建设，对于人口较多、经济发展水平较高、地理位置优越的县可以撤销县级建制设立地级市，在条件成熟的时候给经济实力较强的县增加更多的经济社会管理权限。

注意的是撤县建市。

也就是说对于灌云、灌南等县区而言，在目前的情况下更为实际的做法是首先提高自身的经济发展水平，然后再去争取成为县级市以及更多的行政权力，并不是马上把它们合并到城市中心来。

如果非得选出一个具有撤县设区资格的县来的话，那么东海县就更加值得重视了。

东海县城牛山镇地处海州区西部，和连云港市区的关系非常密切。连云港早期城市的发展本身就有东海的因素在里面。在1948年创建的新海连特区的时候，海州、新浦、连云等地是从东海县的相关地区分离出来的。之后连云港主城区往西扩展的过程中，也曾多次涉及到东海县的土地以及乡镇的变更。

就城市的地理关系而言，东海和海州之间有比较直接的关系，而灌云、灌南则没有那么直接。东海仍然处于陇海线的发展轴线上，并且它是连云港通往徐州以及进入淮海经济区的一个重要的西部节点。不管是交通上的联系还是产业上的合作，东海都会被纳入到连云港主城区的大发展中去。

但是连云港以前对东海的处理方式，并不是整个县都改成区。

在主城扩展的时候，主要是通过划分一些乡镇、调整部分地区的方式来使东海和市区逐渐相连。此法比较平和，并且也符合连云港以往的行政区划变更惯例。连云港之前唯一的整县设区案例为赣榆撤县设区，但是赣榆地处北部沿海地区，并没有和主城区完全接壤。

所以东海有资格不等于马上就会变成一个县。

行政区划调整并不是简单地把地图拼接起来就可以完成的任务。人口是否会继续向大城市集聚、产业之间是否存在稳定的关联关系以及县城本身是否有独立发展的空间等都将会对最后的结果产生影响。从地方的角度来看，改区以后能不能够提高公共服务以及资源分配的效率才是最重要的事情，并不是行政单位的名字发生了改变就代表了什么。

连云港今后扩大城市规模的方向已经基本确定了。但是路径不一定是一次性把两个县变成区，也不一定所有的县都会向设区的方向发展。

东海距离主城比较近，有较好的整合基础；灌云具有沿海、临港产业的优势，可以进一步加强县区和功能区之间的合作；灌南则要依靠自身的产业以及县城建设来寻求独立的发展空间。

因此，“连云港早晚撤两个县设区”其实是一种简单的模仿徐州的做法之后得出的结论。真正发生变化的是产业布局、交通联系以及功能承接等环节，在行政区划方面则要排在最后。

连云港下一步是否要进行行政区划调整，并不是看区的数量能不能赶上徐州，而是要看哪一个县和主城区之间已经建立了稳定的、持久的城市关系。从目前的情况来看，东海离这个标准最近，但是它是否要全域改成新区，则还要看实际的发展情况。