张怡鑫 |「国防工业」美智库发布《掌舵：应对中国挑战的国家技术战略》

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2021年1月，新美国安全中心（CNAS）发布《掌舵：应对中国挑战的国家技术战略》报告，分析了制定美国国家技术战略的必要性、战略制定指导原则、技术优先发展计划等，并提出了国家技术战略行动框架。报告主要内容摘译如下。

一、制定国家技术战略的必要性

（一）应对新兴技术快速发展的必然选择

新兴技术的发展将改变经济运行、军事战争和社会互动方式，人工智能、量子科学、下一代通讯、生物等技术的应用，促进了经济和社会发展，为解决气候变化、粮食安全、流行病等全球问题提供了新的手段。同时，技术进步也带来一定的负面影响，如自动化技术可能导致更多失业；数字监控和大数据技术可能会侵犯民众自由等。报告认为，面对新兴技术的快速发展，美国被动、零散的技术政策正逐渐使其丧失主动权，并危及美国的全球科技领导地位。美国必须制定统一的、长期的国家技术战略，以充分发挥技术进步的优势并遏制其潜在危害。

（二）应对中国战略竞争的必然选择

近年来，中国不断加大研发投资，其研发支出总额有望在2025年超过美国。《中国制造2025》、“一带一路倡议”“中国标准2035”“军民融合战略”等一系列国家战略的实施，使中国在人工智能、量子科学、生物技术等未来关键技术领域处于领先地位，并正在成长为具有真正创新能力的“科技超级大国”。

与中国相比，美国作为基础研究大国，其政府的研发支出占国内生产总值的比例却从1976年的1.2%下降到2018年的0.7%。同时，虽然美国发布了《维持美国在人工智能领域的领导地位》《国家量子计划法案》《确保5G安全的国家战略》等一系列具体的技术战略，并于2020年10月发布《关键技术和新兴技术国家战略》，但由于缺少综合性的顶层指导，各技术战略的实施效果并不理想。此外，由于对理工科教育缺乏足够的投资，以及高技能移民限制性政策的不断增多，美国越来越难以留住和吸引人才，导致其技术领先地位不断恶化。报告指出，中国在5G领域的竞争优势给美国决策者敲响了警钟，但未来中美的技术竞争将更为激烈。为此，美国政府需要以统一的国家技术战略为指导，打破科技发展障碍，加快技术发展速度，以赢得竞争主动权。

（三）统一国家技术发展方向的必然要求

报告认为，为阐明技术政策目标和国家优先事项，美国必须制定国家技术战略，明确技术的重点发展方向，充分利用现有竞争优势，以促进经济繁荣、保证国家安全、提升民主价值、推动社会进步。美国应在国家技术战略的指导下，确定和巩固国家安全和防务重点，维持国家竞争利益的平衡，在促进经济增长的同时保护关键技术。此外，政府在新兴技术开发和使用中要注重维护科研道德和民主价值，同时发挥带头作用，与盟国共同开发和应用创新技术解决方案，解决全球性环境和安全问题。

二、国家技术战略的指导原则及技术优先发展计划

国家技术战略是美国技术发展的总体性指导方针，是美国规划、执行和更新技术政策的指导框架，首要目标是保持美国的世界首要技术强国地位。

（一）国家技术战略制定指导原则

报告给出了制定国家技术战略的六项指导原则。一是前瞻性，政府应依据国家技术战略愿景制定国家技术目标，并确保技术发展方式与目标保持一致。二是全面性，国家资源投入应涉及美国科技基础的各个方面，包括研发支出、教育、高技能移民、税收政策、金融、基础设施等。三是全国性，政府应继续支持和指导技术发展，并努力解决私营企业生产能力与政府需求不一致的问题。四是灵活性，政府应灵活使用研发投资、教育和供应链弹性投资、出口管制、关税等方式，统筹考虑提高竞争力和保护关键技术优势。五是迭代性，政府应定期审查技术发展重点及其设定依据，并根据全球环境变化不断更新国家优先事项。六是多边性，美国政府应积极开展多边技术合作，提高技术研发效率。

（二）技术优先发展计划

美国应明确技术重点并制定简单、全面的技术优先发展计划，指导美国资源分配。该计划应包括四个层次：一是前沿技术领域，包括微电子、人工智能等能够提供巨大经济价值或军事优势的基础技术，以及量子计算等能够改变现有规则的颠覆性技术。二是先进技术领域，即美国应努力跻身于世界一流的技术领域，包括电信和生物技术等。三是快速跟踪技术领域，即美国拥有强大能力但尚未达到顶尖水平的技术领域。四是超前技术领域，美国应对该领域涉及的基础研究进行长期投资，保障该领域技术突破所需的深厚、多样化的科技基础。

三、美国国家技术战略行动框架

为实现美国国家技术战略计划和目标，报告提出了初步的行动框架，该框架包括四个方面：

（一）提升美国竞争力

政府需制定多方面的行动措施，维持科技竞争优势。一是增加研发投资，到2030年，政府研发投资应至少达到国内生产总值的2%，全国研发投资总额应达到国内生产总值的4.5%。二是制定并实施国家人力资本战略，包括增加公共和私营部门的科学、技术、工程和数学教育机会，以及技能培训机会，扩大科技劳动力数量；增加对院校研究人员的资助，解决高技能人才留用难题。三是吸引并留住国际科技人才，包括取消高级学位持有人申请特殊专业人员临时工作签证的人数上限；优先引进高技能技术人才等。四是扩大获取科技基础设施和资源机会，建立“国家研究云”以汇集计算和数据资源，完善5G网络、宽带等数字基础设施。

（二）保护美国关键技术优势

政府需采取主动和被动相结合的措施，确保关键技术领域的长期竞争优势。一是重新确定出口管制目标，与盟友共同制定和颁布出口管制措施，遏制中国的技术自主化进程。二是与盟国合作制定统一的投资限制措施。三是打击技术盗窃，包括为小企业提供网络防御支持防止其受到网络攻击；授权领事馆识别损害美国利益的潜在高风险人员；加强美国反情报专家与学术机构的合作，提升反情报能力。四是重组关键供应链，聚焦解决美国供应链的脆弱性，促进供应链的多样化并确保其安全。

（三）加强与盟友合作

政府需不断改进并加强与盟国的技术合作，以有效应对全球挑战。一是加强双边和多边研究合作，通过建立国际研发中心，促进基础研究和应用研究的多边合作。二是建立多边合作网络，促进高技能人才的跨境交流与合作。三是合作制定技术使用规范，包括人工智能、监控技术、网络空间等基础技术以及新兴技术的使用规范。四是重视参与全球标准制定，更多发挥美国的领导作用，减少中国在国际标准制定中的话语权。五是建立多边技术联盟，合作研究下一代技术。

（四）定期更新战略计划

政府需定期对国家技术战略进行更新，以适应技术变革。一是定期审查技术目标及其所依据的假设，并对国家技术战略技术优先发展计划以及人工智能、量子科学、半导体、生物技术和无线通讯等领域的具体战略进行更新。二是为确保战略的长期可行性，政府要和私营企业、学术机构和社会团体等保持交流，共同建立常态化机制，探讨5G频谱共享、人工智能安全标准等具体问题。三是加强技术发展趋势评估能力，包括地平线扫描、网络评估和技术预测等，避免竞争对手的技术突袭。

四、从以往的技术政策中获得经验

过去几十年间，美国政府通过制定符合自由市场原则和美国价值观的税收和移民政策等，在推动经济和科技发展上取得了显著的成效。例如在冷战期间，美国政府通过制定小企业创新研究（SBIR）计划和小企业技术转让（STTR）计划等措施，支持私营企业发展，广泛的提升了国家的基础科技实力；通过成立美国半导体制造技术战略联盟（SEMATECH），加强了关键领域产业政策的落实，并在培育技术优势、增强国家创新基础和竞争力方面发挥了重要的作用。

面对崛起的中国以及越来越多、越来越复杂的全球性挑战，美国的科技主导地位正面临越来越大的风险，科技投资不足、人力资本短缺等问题的日益突显，使得依靠自由市场选择经济技术发展方向的做法不再适用，美国政府应像以往支持航天产业发展一样，在技术研发、教育和基础设施建设等方面加大投资，积极建立国家技术战略框架。

报告从美国技术战略的历史中总结出六条重要经验。一是美国政府必须制定周密的长期规划以及保持稳定、可持续的联邦投资，以保持全面灵活的科技研发基础。二是美国政府可通过制定明确、可实现的国家战略目标，指导技术投资并激励公众，以推动国家优先事项和技术发展。三是美国政府应重视研发投资及资金的分配管理，并充分发挥政府在科技研发中的定位和作用，以促进关键领域的技术突破。四是美国政府应主导对研发、教育和科研基础设施等方面的持续投资，以产生长期的经济和技术效益。五是政府制定的政策和战略的有效落实是确保技术最大限度地发挥其创新潜力的关键。六是美国政府应在关键时刻采取直接、有针对性的政策措施，干预关键技术产业发展。

五、结论

报告指出，在这个全方位、多领域战略竞争的时代，美国及其盟国在科技方面保持领导地位将有效的维护国家经济竞争力、保持军事优势、维护西方自由民主的核心价值观。但面对不断崛起的中国，美国及其盟国的应对措施则显得缓慢、无序和零散，也未能产生良好效果。为此，美国政府应采取紧急行动，带头制定全面、长期的国家技术战略；利用所拥有的一流企业和大学等科技优势，提高美国的竞争力并确保关键技术优势，以重新掌握与中国技术竞争的主动权。

（蓝海星：张怡鑫 钱中）