新锐评论07期：我国领先城市群推进跨行政区协同发展的路径探索

内容提要

2021年9月5日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，提出设立横琴粤澳深度合作区，并进行分类施策管理。这是粤港澳大湾区高标准谋划推动区域城市群协同发展的又一重大举措。至此，京津冀、长三角、成渝、粤港澳大湾区等领先城市群结合自身使命任务，在“不破行政隶属、打破行政边界”、推动跨行政区协同发展方面均进行了探索与实践。赛迪顾问认为，打破行政藩篱，规划建设跨行政区的发展新区或协同发展示范区，正成为实现更高水平区域重大战略目标、促进区域间融合融通发展的重要抓手。我们总结了领先城市群在推进跨行政区协同发展方面的实践经验，希望对其他地区提供借鉴参考。

【关键词】

城市群 横琴粤澳深度合作区 协同发展

跨行政区协同是区域协同发展的难点与瓶颈点，更是更高质量、更大范围实现区域协调发展的关键之举与必由之路。实现跨行政区协同发展，重点在于统一发展认识、协调各方利益、促进要素流动。目前，已有京津冀、长三角、成渝与粤港澳大湾区等城市群结合自身使命任务，在推动跨行政区协同发展方面进行了丰富的探索与实践。

一、领先城市群推进跨行政区协同发展的路径探索

（一）京津冀城市群：紧扣“疏解”非首都功能，强化北京市通州区与廊坊市北三县协同发展

自2014年国家实施京津冀协同发展战略以来，北京通州区与河北省廊坊市北三县以“疏解”为主线，按照“统一规划、统一政策、统一标准、统一管控”的要求，探索了京津冀协同发展的新机制。2020年3月，国家发改委公布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》提出，“充分发挥北京城市副中心的辐射带动作用，推进通州区与北三县高质量发展，实现功能分工协同、交通互联互通、生态共建共管、设施共建共享、安全联防联控，探索统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，成为京津冀交界地区协同发展的典范。”近一年来，北京有序实施了交通一体化项目、引导适宜产业向廊坊市北三县转移布局、加强生态环境协同治理，积极推动教育医疗等公共服务资源延伸布局。在京津冀协同发展战略中，北京市与廊坊市北三县协同发展成为了疏解非首都功能的有力支撑。

在北京市通州区与廊坊市北三县的协同发展谋划、规划设计中，虽未划定明确的协同发展示范区范围，但作为全国范围内跨行政区域毗邻地区协同发展的最早探索实践，率先提出了“四统一”原则，在空间规划、产业管控、交通互联与疏解承接等方面取得了宝贵经验。

（二）长三角城市群：探索“一体化”发展，高水平建设“长三角生态绿色一体化示范区”

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中明确提出高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区，“率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从项目协同走向区域一体化制度创新，打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共商共建共管共享共赢”。在规划管理上，示范区建立了决策层、协调层和执行层“三级运作”体制机制，搭建了“理事会+执委会+发展公司”的“三层次”管理架构。理事会由上海市、江苏省、浙江省的常务副省（市）长轮值，主要负责审议、决定和决策有关一体化示范区建设的重大事项，包括研究确定相关发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策以及协调推进等。执委会是理事会的执行机构，主要负责研究制定、协调推进理事会部署的一体化示范区相关规划、制度、政策等以及区域合作重点难点事项。发展公司则是示范区开发建设主体，也是一个市场化的投资运作平台。在平台建设上，长三角一体化示范区立足生态绿色优势，于先行启动区5镇上建立“水乡客厅”，正在依托交通互联互通的高能级枢纽站的建设，着力打造一个体现东方意境、容纳和谐生境、提供游憩佳境、共聚创新环境的“江南庭院、水乡客厅”。在制度创新上，近两年来，一体化示范区已形成50余项具有开创性的制度创新成果，在规划管理、生态环保、互联互通、要素流动、创新发展和公共服务等诸多领域，推动示范区高质量发展动能不断增强。

长三角城市群中各城市经济交往密切、发展水平差异较小，具有探索更高水平一体化发展的基础条件，也承载着全面建立一体化发展的体制机制、打造发展强劲活跃增长极的重要使命。长三角生态绿色一体化示范区，作为目前全国唯一涉及三个省级行政区的协同发展示范区，其规划建设模式与政策创新均走在了全国前列。

（三）成渝城市群：瞄准“共建共享”，建设川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台构筑川渝向心力

探索成渝地区经济区与行政区适度分离改革，是推进成渝地区双城经济圈一体化发展的重大改革任务。自成渝地区双城经济圈战略正式提出以来，川渝两省（市）在完成工作机制、工作方案等制度设计的基础上，围绕科技创新协同推进、产业平台共同建设、人才集聚发展等领域开展了全面合作。在规划建设上，川渝两省（市）分别成立推动成渝地区双城经济圈建设领导小组，均以省（市）党委书记为组长、省（市）长为副组长，按照“统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施”的要求，建立了重庆四川党政联席会议机制和常务副省（市）长协调会议机制来推动成渝地区双城经济圈建设，同时，组建了人员互派、一体运行的联合办公室，设立了7个联合专项工作组，包括交通互联、产业协作、协同创新、国土空间、生态环境、体制创新、公共服务等。在政策创新上，2020年8月，川渝两地联合印发《关于推动成渝地区双城经济圈建设的若干重大改革举措》，聚焦制约成渝地区双城经济圈高质量发展建设的深层矛盾和体制难题，有针对性地提出了11条重大改革举措，包括积极探索经济区和行政区适度分离综合改革、建立健全川渝协同创新体系、完善川渝自贸试验区协同开放示范区体制机制等，并对每项任务明确了牵头部门和责任单位。在平台建设上，成渝紧抓毗邻地区，联合出台《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》，着力补齐向心力短板，两地将共建9个各具优势和特色的毗邻地区合作平台即区域发展功能平台；同时，两省（市）共同批准设立全国首个跨省域省级新区——川渝高竹新区，以探索经济区与行政区适度分离改革。川渝高竹新区定位于经济区与行政区适度分离改革试验区、产城景融合发展示范区和重庆中心城区新型卫星城，未来将联动重庆两江新区、四川天府新区、重庆高新区、成都高新区、西部（重庆）科学城、西部（成都）科学城等国家级功能平台，打造国家创新型产业协作配套区。

相较于京津冀、长三角与粤港澳大湾区城市群，成渝地区双城经济圈发展基础较弱、发展空间巨大。当前成渝两地以跨行政区域的重大平台建设为抓手，规划跨行政区统筹布局区域基础设施、公共服务设施、主导产业，有效地实践了经济区与行政区适度分离，为城市群由外延扩张向内涵提升转变探索了路径。

（四）粤港澳大湾区城市群：以“共商共建共管共享”新机制，引领带动粤港澳全面合作

2019年出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，共建粤港澳合作发展平台，加快推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，拓展港澳发展空间，推动公共服务合作共享，引领带动粤港澳全面合作。得益于党中央、国务院赋予的先行先试体制优势，广东与港澳探索出了“共商共建共管共享”的新机制，其跨区域协同无论是在深度还是广度都有了新的突破。以横琴粤澳深度合作区为例，在管理模式上，合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任；粤澳双方共同组建合作区开发执行机构，执行委员会的主要负责人也由澳门特别行政区政府委派，这有力解决了主体平等性和澳门的参与路径问题。在货物贸易上，合作区采取类似自贸港的“一线放开、二线管住”政策，即合作区与澳门之间经“一线”进出的货物（过境合作区货物除外）实施备案管理，进一步简化申报程序和要素；从合作区经“二线”进入内地的免（保）税货物，按照进口货物有关规定办理海关手续，征收关税和进口环节税。在税收优惠上，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。

粤港澳大湾区是国际未有之先例，是基于一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件而建设的。在“一国两制”框架下，充分利用制度优势、创新优势、平台优势，探索协调协同发展新模式，打破行政藩篱，用制度创新为经济融合、产业集聚、金融服务、双招双引、营商环境等保驾护航。粤港澳大湾区前景广阔、未来可期，引领带动粤港澳全面合作，在强自身惠邻域的同时，助力国家高质量发展。

二、经验启示

一是紧扣国家使命战略。城市群是区域经济布局和国土空间支撑体系的重要承载，也是区域重大战略、区域协同发展战略、主体功能区战略与区域协调发展体制机制的核心单元。当前，京津冀、长三角、成渝与粤港澳大湾区城市群在打破行政藩篱、实现跨行政区协同发展的过程中，均突出了自身城市群定位及使命战略，通过建设协同发展示范区的方式提升了对区域战略目标的支撑能力。例如，在北京市通州区与廊坊市北三县协同发展中，突出强调了非首都功能的疏解与承接；成渝毗邻地区产业园更加强化两省（市）共建增长极的战略功能；横琴粤澳深度合作区则更为聚焦促进澳门经济适度多元发展的新平台，丰富“一国两制”实践的新示范。可以说，城市群协同发展区是所处城市群使命的集中体现与集中承载，也成为了更高水平实现城市群战略的核心载体。

二是充分利用禀赋基础。从京津冀、长三角、成渝与粤港澳大湾区等城市群的规划建设来看，跨行政区域的协同发展示范区均有效地利用了当地特色资源禀赋条件或产业基础条件。例如，京津冀中通州区与北三县协同、粤港澳大湾区中的珠海横琴与澳门协同发展均是有力地实现了高人口密集区域与低人口密集区的协同，而长三角“两省一市”交界处的长三角生态绿色一体化示范区，则是充分发挥了三地创新经济、民营经济与块状经济发展的优势条件，实现了“1+1>2”的发展。

三是勇于探索制度创新。打破行政藩篱的核心在于制度创新，难点也在于制度创新。城市群协同发展区在城市群规划建设中发挥了制度创新“试验田”作用，探索了一批制度创新举措。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区成立一年之际，就在统一规划管理、统筹土地管理、统一项目管理、建立要素自由流动制度、创新财税分享机制、联合生态保护、协同公共服务政策和组织机构运作模式等八大领域形成了22项开创性制度创新成果。城市群协同发展示范区的优秀制度创新经验值得在全国范围内推广，对于推动区域协调发展与一体化发展具有十分重要意义。

四是强化经济体系协同支撑。从目前各大城市群的实践来看，城市群的协同发展已从传统的基础设施互联互通、城市服务互联互通的初级阶段，升级到了产业链供应链的互联互通与经济体系协同支撑的更高层面。早在2017年，京津冀协同发展领导小组办公室就印发了《河北省京冀交界地区新增产业的禁止和限制目录》，而2020年7月，上海、江苏、浙江三地联合下发了《长三角生态绿色一体化示范区产业发展指导目录（2020年版）》。城市群协同发展区在彰显各自板块特色的同时，站在跨行政区的更高高度明确了统一的产业发展定位，在更大区域统筹了产业布局和生产力布局，对于探索构建新发展格局，提升全国产业链供应链稳定性，加快区域协调发展都提供了启示与经验。

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