习水县易地扶贫搬迁户生计问题研究

中共习水县委党校 冯子巍

摘要：习水县自2016年起，针对生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口实施易地搬迁政策。通过易地搬迁政策的落实，搬迁户的脱贫成效显著，但同时也出现了部分搬迁户生计不稳定的现象。本文以习水县易地搬迁户为研究对象，通过实地走访，资料分析等方式，探究搬迁户在搬迁后的可持续生计问题。

关键词：习水县；易地搬迁；搬迁户；可持续生计；脱贫

一、习水县概况

习水县，是贵州省遵义市下辖县，位于贵州北部，地处川黔渝结合部的枢纽地带，东连贵州桐梓县、重庆綦江区，西接贵州赤水市，南近贵州仁怀市、四川古蔺县，属大娄山系和长江流域，总面积3128平方公里。全县土地面积为306328.41公顷。农用地面积282706.75公顷，其中：耕地77988.75公顷、园地398.18公顷、林地179194.51公顷、牧草地1395.99公顷、其它农用地23729.33公顷；建设用地6651.83公顷，其中居民点及工矿用地5460.87公顷、交通运输用地878.75公顷、水利设施用地312.22公顷；未利用地16969.82公顷，其中未利用土地14669.59公顷，其它土地2300.23公顷。

习水县辖4个街道、20个镇、2个乡，248个行政村，至2017年年底，全县总人口76.73万人，其中农村户籍人口52.97万人，占全县总人口约69%。

截止2018年，县域内生产总值（GDP）196 亿元，在经济下行压力依然较大背景下，白酒、旅游两大主导产业实现爆发性增长，占GDP比重从 2017 年 45%增加至 60%以上，成为拉动经济增长的主力军；财政总收入33.8 亿元；城乡居民人均可支配收入分别完成 30215 元、10511 元；新型农业经营主体超过1200家，土地流转面积达30.2万亩，经过脱贫攻坚战，累计减少农村贫困人口 32028 户137876 人，贫困发生率由 22.3%下降到 1.36%，18 个贫困乡镇、127 个贫困村全部出列。

二、习水县实施易地搬迁的缘由

（一） 自然灾害大

习水县境内以喀斯特岩溶地貌为主，习水河、赤水河、桐梓河贯穿辖区内24个乡镇（区）。由于受到亚热带湿润季风气候影响，夏季，高温多伏旱；春秋两季，温度下降快，多绵雨、多夜雨、多阴雨、少日照，湿度大；冬季，多低温阴雨。再加之大部分乡村地处山林地区，山区面积广，坡度大。因此，滑坡、泥石流等地质灾害时有发生。由此造成旱涝灾害频发，特别是2014年8.11，8.17特大洪灾，最大降雨量达到334.3mm，造成全县15万人受灾，其中8.11受灾严重的有三岔河、程寨、温水、良村、寨坝、大坡等乡镇；8.17受灾的有同民、醒民、隆兴等乡镇，受灾面积大，造成直接经济损失8.9亿元。贫困人口又大多居住在自然灾害频发地区，给贫困户的生产生活带来极大的影响。

（二）生存环境差

贫困户在未搬迁前的生产生活环境恶劣，以小规模种植为生的贫困户无法通过自然资源满足其生产生活需要。此外，贫困户还存在受教育程度低，或劳动能力弱，或家庭农业生产资源相对较少、大病残疾等问题，单靠自身力量无法获得足够的生产生活资料。

（三）交通不便利

习水县地处大娄山山系西北坡与四川盆地南缘的过渡地带，境内属中山峡谷地貌，山地丘陵面积广，贫困村交通十分落后。在未实行易地扶贫搬迁政策和脱贫攻坚之前，大部分乡镇的村干道未进行路面硬化，且县域内大部分乡镇没有村镇一级的农村公交。搬迁前的贫困户因距集市、镇较远，商品成交率低。

（四）就业岗位少

习水县部分乡镇拥有旅游资源、白酒产业，资源丰富的乡镇经济发展较好，比如土城镇依靠旅游资源（土城古镇和四渡赤水红色资源）；习酒镇依靠白酒产业，截止2018年，完成销售总额 56亿元，同比增长 80.58%，省外市场占据“半壁河山”，总体发展态势良好；资源缺乏的乡镇提供的就业岗位较少，不足以支持贫困户在当地就业。如寨坝镇合心村，由于村资源比较匮乏，大部分青壮年要到临近的重庆市、綦江区、遵义市、贵阳市等地务工，少数前往山西、广东、河北、河南务工，在外的花销较大，不足以维持家庭补贴。

三、习水县易地搬迁的安置方式

易地扶贫搬迁的安置方式坚持民主决策、群众自愿原则，统筹自然资源、环境承载力、城镇化发展进程等多种因素，同时兼顾水土资源条件、城镇化、工业化进程及搬迁对象意愿，采取集中安置、分散安置（包括城镇购房安置）两种方式安置。集中安置地按照幸福美丽新村建设标准进行规划建设，与新村建设统筹组织实施；分散安置遵循因地制宜自建或者修建分散安置点进行安置；城镇购房安置引导搬迁对象通过进城务工、投亲靠友或者自行进城购房安置。

（一）集中安置方式

集中安置方式在布局上将安置点分为依托中心村安置、依托产业园区配套安置、依托乡村旅游区安置、依托城镇社区安置以及“兜底式”集中安置 5 种方式。

（1）依托中心村安置：此种安置方式坚持与美丽新村建设相结合，依托基础设施和产业发展较好的区域建设中心村或者聚居点进行安置，统一规划布局，协调建筑风格，标准基础配套设施和公共服务。

（2）依托产业园区配套安置：在有条件的产业园区或特色产业基地规划配套的居住区进行集中安置，使有一定劳动技能的搬迁对象就近就地转移、加快脱贫步伐。

（3）依托乡村旅游区安置：此安置方式立足于当地的生态文化、景观文化、红色文化、民俗风情，因地制宜发展一批乡村旅游景区、农旅、红旅结合示范基地或旅游重点村，如土城依托四渡赤水红色旅游产业、良村依托三岔河风景区，来引导搬迁对象适度集中安置，发展乡村旅游业。

（4）依托城镇社区安置：依托县城的岷山路安置点、物流南路安置点，以及其他乡镇的安置点，逐渐完善城镇功能，提升城镇人口吸纳能力，鼓励有城镇生活生产技能的搬迁对象到城镇落户、创业就业。

（5）“兜底式”集中安置：对于“鳏、寡、孤、独、五保”等特殊建档立卡贫困户，通过统建周转房、保障房、福利院等形式让其免费居住，进行“兜底式”集中安置，房屋产权归所在村集体或乡镇政府所有。集中安置又可根据搬迁对象的远近划分为村内安置和村外安置。其中村内安置的对象其迁出地与迁入地的距离一般小于5公里，平均距离1公里。通常以搬离行政村（社区）为界；村外安置的对象从迁出村搬迁到邻村、城镇社区、重点产业园区，其迁入地与迁出地距离大于5公里，一般情况不超过建制镇范围。

（二）分散安置方式

（1）插花方式安置：依托安置区已有基础设施、公共服务设施以及土地、空置房屋等资源，由政府和村集体统建、统购空置房屋，配置相应的生产资料，安置部分搬迁对象。

（2）投亲靠友安置：引导搬迁对象通过投靠亲友等方式自行安置。

（3）自主搬迁安置：农户通过土地互调互换、购买闲置房屋，自主搬迁到基础设施条件较好、公共服务设施相对完善的区域。

四、习水县易地搬迁的情况

（一）易地搬迁规模

2016-2017年，易地搬迁安置点36个，覆盖26个乡镇（街道），实际搬迁户共8242户37816人，占全县总人口的4.9%。其中贫困户7753户35616人，占总搬迁人数的94%。搬迁人数超过1000人的有大坡镇、二里镇、官店镇、良村镇、三岔河镇、同民镇、土城镇、温水镇、仙源镇、永安镇、寨坝镇，其中官店镇和土城镇搬迁人数达到1900余人，占总搬迁人数的5.2%。桃林镇放牛坪安置点59户中有21户属于农户集中自建，居住面积最高达到250㎡。“一户两房”户324户，其中7人户111户，占比最大。

2018年，习水县城岷山路安置点二期工程正在建设中，2019年6月实现搬迁入住，目前已锁定搬迁对象591户2627人（其中贫困户223户1008人）。

（二）易地搬迁配套项目

农户在搬迁之后，习水县下大力气投入建设相关的配套设施，目前已取得一定的成效。截止到2018年，已落实3个配套项目，骏华鞋厂建设项目目前部分设施已投入使用，暂时解决搬迁户就业400多人，月工资在2000元至6000元不等。岷山小学建设项目、岷山幼儿园建设项目仍在建设中，预计在2019年3-9月投入使用。此外其他乡镇也有对应的配套项目，如土城镇依托红色旅游公司，安排部分农户在服务类、公益类岗位上就业，同时安排大部分农户在土城镇编织厂务工，月均收入达2000-3000元；隆兴镇通过公益岗位、葡萄合作社进行入股分红、包括外出务工人员，根据镇统计的数据，人均年收入达7000元左右。良村镇则利用大安工业园区，基本解决户户就业的问题。其他乡镇利用电厂、房地产等项目安排农户在保安、保洁等岗位上就业，就业得到一定的保障。

（三）旧房拆除情况

根据贵州省相关规定，对搬迁户自行拆除旧房、完成旧宅基地复垦的，按人均0.3万元进行补贴。2016年搬迁入住2154户，其中无房户23户，连体夹心房户47户，有保护价值的古建筑房屋和传统村落42户，实际完成拆除2042户，拆除率100%。完成复垦复绿1794户，完成率88%。2017年搬迁入住3044户，其中无房户58户，连体夹心房户145户，有保护价值的古建筑房屋和传统村落98户，应拆除2743户，实际完成拆除2267户，拆除率83%。复垦复绿完成1686户，完成率74.4%。

（四）资金拨付情况

2016年，总体统筹中央和省级统筹资金56462.4万元，其中省级专项资金49980万元，中央资金6482.4万元，现已到位56462.4万元，拨付专项资金 40979.43万元，其中省级专项资金拨付39975.49万元，账上剩余10004.51万元，中央专项资金拨付1003.94万元，账上剩余5478.46万元，专项资金拨付率72.58%。

2017年，总体统筹中央和省级统筹资金80010.70万元，其中省级专项资金69951.30万元，中央资金10150.4万元，现已到位80101.7万元，已拨付专项资金 58875.61万元，其中省级专项资金拨付52804.81万元，账上剩余17146.49万元，中央专项资金拨付6070.8万元，账上剩余4079.6万元，专项资金拨付率73.50%。

2018年，我县应到位易地扶贫搬迁资金（包括中央专项资金和省级贷款资金）29000万元，目前仅到位6066.68万元，仅占应到位资金的20.9%。已使用980万元，占到位资金的16.15%。

五、生计资本的分析

（一）家庭劳动力分析

按照规定，我国劳动力的界定范围是男性16岁-60岁，女性16岁-55岁。从2016-2017年数据来看，习水县易地搬迁户中，有14510人为劳动力范围，占总搬迁户的59%，其中16-60岁的男性劳动力7943人，16-55岁的女性劳动力6196人。

图1：2016-2017年习水县易地搬迁1-14人户统计表

劳动力与其所获得生计资本成正比，家庭劳动力越多，其所在家庭抗风险能力也随之加强。以图1为例，4人户占比27.6%，5人户占比21.6%，这些家庭人口结构并不复杂。但如果劳动力个数偏低，则会呈现搬迁家庭劳动力缺乏的现状。家庭劳动力偏低的原因在于年龄较大贫困户，或是因大病、残疾导致返贫的贫困户所占比例较大，这部分人口并非属于劳动力人口。家庭劳动力数量低的家庭在金融资本的获得和累积上都处于劣势地位，逐渐呈现贫困家庭越来越穷，富裕家庭越来越富，不同家庭之间的贫富差距越发显现。

（二）文化程度分析

易地搬迁户普遍文化程度不高，如表1，在岷山路安置点3078户12337人中，小学文化程度5441人，占比44.1%；初中4779人，占比38.74%；文盲992人，占比8.04%。由此看来，岷山路安置点的搬迁户中，以小学、初中文化程度的人居多，其原因在于大部分搬迁户在搬迁前由于家庭贫困、家中人口较多等原因，无奈只能选择辍学在家务农、外出务工来贴补家用。这部分人由于读过书，且早年外出务工见识较广，有一定的生存技能，而且对于下一代的教育普遍比较重视，在笔者走访的120户搬迁户中，有70%的农户都希望下一代能够通过读书来改变命运；而出现文盲的情况，原因在于这部分人是未受过教育的高龄贫困户。总之，生计策略的选择多受生计资本的限制，文化水平较低的搬迁户在其生计策略的选择上处弱势地位。大多数文化水平低的搬迁户的谋生方式以单一型农业生产活动为主，文化水平低限制了其生计多样化。

表1：习水县岷山路安置点搬迁户文化程度占比

（三）物质资本分析

易地搬迁户的住房面积与家庭人口数量有关，人口数量越多，其安置住房面积越大，根据国家和贵州省有关规定，习水县城镇安置搬迁户人均住房面积不超过20㎡，农村安置搬迁户人均面积不超过25㎡，在没有超出群众自筹标准的前提下，可按套内面积计算。从图2来看，70-80㎡和90-100㎡所占比例分别是11.4%和10.5%，说明在整个搬迁户中，4人户和5人户最多。从乡镇的安置点来看，官店、土城搬迁户数占比最大，分别是4.6%和5.6%；从城镇安置点来看，岷山路安置点占比26%，说明搬迁至县城的户数最多。

图2：2016-2017年习水县易地搬迁居住面积情况

六、习水县易地搬迁户生计存在的问题及对策

（一）搬迁户存在的问题

1、收入不稳定

农户在搬迁后，其主要经济来源有外出务工、种植养殖业、打零工、经商、政府统一安排就业、政府救助等形式，但部分搬迁户还是存在收入不稳定的问题。

例：周某某，桃林镇丰河村云丰组农户，家中3口人，一个儿子，一个女儿。周某某51岁，大儿子15岁，小女儿13岁。在搬迁之初，被安排到附近的工厂务工，但由于工资按计件算，要求要有较高的效率完成。周某某由于患有慢性病，且年纪不算小，反应慢，时常不能按期完工，遂被工厂辞退。目前在做些零工贴补家用，供两个孩子上学显得较为吃力。

2、土地利用不方便

根据走访，部分搬迁户依旧按照原来的生活方式，不愿放弃自己的土地，时常返乡种地，对于这部分农户的土地问题涵待解决。

例：余某某，寨坝镇合心村湾头组你农户，家中3口人，一个儿子，一个女儿。梁某某75岁，老伴儿已过世，儿子31岁，在外地务工；女儿28岁，已外嫁。平时在安置点就只有余老汉一个人，想起乡下还有块地，就时常回去务农。但是余老汉还是觉得离得远（安置点与原住地约55公里），行程上不方便，所以他希望能够解决他的土地问题。

3、缺乏技术

搬迁户居住环境得到很大的改善，他们看到了城镇的发展，对于未来的生活充满向往。且对于常年在外务工的农户来说，思乡心切，因此希望回来创业，但因技术不成熟导致失败。

例：王某某，寨坝镇合心村灯油台组农户，现年33岁，在遵义市桐梓县一带打工多年，前年过年回来后，在和安置点的邻居交谈中得知邻居的孩子返乡创业1年多，生活逐渐有了起色。遂萌生返乡创业的想法。2017年3月，王某某开始试养80余只竹鼠（本地盛产竹子），但因不懂竹鼠的习性，技术上出现偏差，导致竹鼠因病死亡过半。最终，竹鼠计划破产。

4、贫困积累程度深

部分农户在搬迁之前，家庭的贫困程度已经很深，主要由年龄大、大病、残疾、缺乏生存技能等人构成。对于这部分农户，要通过提高自身技能显然存在困难。

例：鲁某某，寨坝镇三联村新瓦房组农户，家中两口人。鲁某某74岁，老伴儿73岁，原本家中有一子，5年前外出务工在工地意外身亡。平日里老俩口靠务农赚点微薄收入，再加上政府的一些补助，也还算过得去。2014年，鲁老汉在修补房顶时，不慎摔下，导致下肢瘫痪，至此，只能靠老伴儿一人支撑。此外，他们的房子年代久远，已不适于居住，遂对其实施了易地搬迁，截止笔者走访时，鲁老汉一家还未脱贫。究其原因，一是鲁老汉本身残疾，二是老伴儿除了务农没有其他生存技能，三是老俩口年事已高，老年病缠身，看病需要大量花销。虽有政府的救助和医疗保障，但加上基本生活开支，所剩无几。但老俩口都觉得多亏有了政府，才能住上新房，心中还是怀有感恩之情的。

（二）搬迁户生计问题对策

从各个安置点搬迁情况来看，搬迁户虽然已经实现搬迁，不过笔者发现，大部分搬迁户对于搬迁的渴求、对新生活的憧憬，和对搬迁后的恐惧的情况并存。在搬迁之后，囿于所处的新环境及其它不可抗因素，反而降低了生存能力。针对搬迁户生计问题，从习水县落实的“六有”的角度来看，近年来的效果显著。但对于某些问题，还需要进一步探究。

1、根据具体情况，落实就业保障

根据调研情况看，2016-2017年搬迁至习水县城安置的家庭中，有47户贫困户因家庭成员中劳动力年龄内人口因残疾、因大病、慢性病、就学、服役、服刑或年龄偏大等原因无法实际安置就业。

针对上诉情况，首先要认真核准核实因病、因残、因学的特殊困难家庭，实施民政低保兜底；其次要对年龄偏大、就业困难的家庭，采取社区保洁、门卫等公益性岗位解决就业；对需要在家照顾病人、孩子的困难家庭，在附近的骏华鞋厂增设机动车间，不限制上班时间，按计件确定薪酬，实现灵活就业；第三要对家庭中唯一劳动力搬迁后因服刑无法安置就业的家庭，暂时由民政低保兜底，待服刑人员刑满释放回归家庭后再根据情况安置就业；最后，对年龄偏大者，由于记忆力、行动力等机能退化，导致不能按期完成较高效率的工作，应采取因人而异的方式，合理安排就业岗位。

2、加强人文关怀，适应新的环境

就实际情况而言，大部分贫困户常年居住在深山老林中，对于外界接触极少。而且普遍文化程度低，技能水平薄弱，社会交往能力差，加之城市生活成本较高，对现代社会的适应能力不够。搬迁到安置点后，如不能有效地适应现代农业和工业生产的需求，仍然从事农业生产工作，搬迁户的脱贫，也就无从谈起。另外，对于搬迁户中年龄比较大的人来说，搬迁之后的居住环境有待改善。岷山路安置点的设置上缺乏农村元素，导致部分年长者缺乏归属感。对于他们来说，更喜欢山清水秀、独门独院、临山而居，不喜欢喧嚣的高楼大厦。在娱乐方式上，他们更喜欢之前山村宴会、“山歌”之类的娱乐方式，对现在安置点的娱乐休闲方式不适应。在生活、娱乐方面与小区居民融入较慢。

有鉴于此，除了安置点的硬件建设要布局合理、功能配套、使用方便外，也要加强软环境建设。通过软环境建设增强居民对安置点的认同感、归属感和凝聚力。首先，应采取必要的扶持和救助措施，以帮助这些搬迁户度过困难而平稳转入新的生活；其次，要加强安置点建设，多方面做好接纳和安置搬迁户的工作，使搬迁户有一个温馨的新家园。岷山路安置点、物流南路安置点都处于城市较为边缘的地区，除了住宅区的硬件建设要布局合理、功能配套、使用方便外，也要加强软环境建设。通过软环境建设增强居民对社区的认同感、归属感和凝聚力。第三，在整个搬迁过程及善后工作中，有关管理部门都要认真倾听群众意见，鼓励和支持群众的积极参与，以形成民主、和谐、有效的工作氛围。总之，对易地搬迁户，除了实物和价值补偿之外，应多点人情味，采取部门+帮扶干部的方式，给搬迁户多一些人文关怀。只有这样，才能从根本上使搬迁户在新的环境下稳得住、可发展。

3、累积自身资本，提高抗风险能力

易地搬迁户自身拥有的知识、技能不足，导致抗风险能力低。具体来看可从政府政策和搬迁户自身资本两大方面着手。相关部门和帮扶干部可鼓励搬迁户使用扶贫资金入股、信贷资金入股的方式增加收入，帮助搬迁户选择信用优良的合作社或基地入股分红。利用政府对银行、信贷等金融机构提供风险补偿和分担机制，以低息贷款给予农户贷款支持的政策，鼓励农户进行小额贷款，发展低风险的种植业或养殖业，为搬迁移民解决金融资本缺乏的困境，搬迁户一方面可通过政府帮扶政策选择适合自身发展的生计战略，逐渐累计资本增强自身能力；另一方面可利用政府提供的学习机会，通过对新技术的学习，获得谋生技能，提高其人力资本水平，提高移民抗风险能力，从根本上实现脱贫。

4、加快土地流转，提高生计能力

在搬迁之后，农户原房屋拆除，但自身所拥有的土地依然存在，有的仍在使用，有的已然荒废，如何处理这些土地，便成了当务之急。

搬迁户可通过对原住地的土地进行互换、转包、出租、承包、流转等多种形式，将较远的土地与其他未搬迁农户的土地进行等量交换，或者以获得租金的形式转租给其他农业大户，以此提高土地利用效率，避免土地闲置。其中最有效的方式是进行土地流转，对于流转双方都可获利。但有的移搬迁户不愿流转土地，一方面因为自身对土地有强烈情感，另一方面是因为搬迁户对土地流转的了解程度不够。因此，村委及相关干部、帮扶干部应及时对搬迁户普及已经出台的土地政策，宣传搬迁户参与土地流转可获得的好处，同时建立土地流转平台。对于有意愿承包土地进行规模化种植的搬迁户，对其进行政策、资金上的扶持，支持其通过此种方法提高自身的生计能力，以达到彻底脱贫的目的。

在土地流转的同时，也要及时整合土地，在土地资源较好且集中的地区实行规模化生产。鼓励搬迁户种植能在短时间内取得经济效益农产品，一则为顺利进行土地流转增加可信度，打消搬迁户对土地流转的疑虑；二则减少农村土地的抛荒闲置，土地资源得到最大化利用。但目前习水县对于土地流转没有指导性的文件，不同乡镇的价格也不同，如寨坝镇一亩地流转可得 300-400 元/年的租金，土城镇一亩地流转可得800元/年的租金，其根本原因在于各个乡镇经济发展程度的不同。政府应出台相应的政策，不论田地好坏都按照统一租金执行。让对土地流转持观望态度的农户看到实实在在的收益，从而坚定将土地进行流转的决心，使其土地在充分利用的情况下同时为搬迁户带来收益。

七、小结

在习水县拉开脱贫攻坚战之后，针对农户如何从根本上脱贫，出台了相应的政策，易地搬迁作为扶贫的一个主要手段，目的在于让城乡一体化，使农户能够在新的环境下，通过自身的努力和政府帮扶的措施，从根本上加快农户脱贫的步伐。但在具体实施的过程中，会发现部分农户的生计出现问题，而且并非农户主观上造成的，要从根本上脱贫，就必须解决这些问题。一是搬迁户自然资本水平较低。主要体现在搬迁户到耕地所需时长和耕地面积少，此种问题的出现迫使搬迁户寻求其他生计。但是此类搬迁户除务农之外没有其他生存技能，需要通过政府为其规划其他生计策略。二是搬迁户文化程度普遍不高。搬迁户中小学程度、初中程以及文盲占比较大，这对于搬迁户来说，因为受到文化程度所限，可选择的生计策略大都比较单一，需要政府作出统一的安排；三是收入增加单还不稳定。政府对于这类搬迁户需提前做好应对方案，在搬迁户受外界冲击时，保障搬迁户基本权益不受侵害；同时培养一批留得下的优质师资队伍和优质医护团队，完善养老保障体系；增强移民脱贫意识，通过政府提供就业培训，加强自身学习提高自身能力；金融资本水平低的搬迁户可利用当前扶贫资金或小额贴息信贷增强金融资本发展特色产业，以取得更好的生计输出。

参考文献

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2018年遵义市委党校课题