北京南中轴地区方案体会-“国家的视角”与“人民的视角”

来源：中国城市规划设计研究院

北京中轴线，是统领首都整体空间秩序的城市脊梁，是展现北京规划建设成就的活态遗产。南中轴地区，历史上是北京都城格局的重要组成，现实中存在着功能业态低端，环境品质不佳等突出问题，是中心城区最大的更新潜力地区。作为一名规划师，自己很幸运能够持续参与南中轴地区部分规划工作，为其改善贡献一份力量。在此过程中，“国家的视角”与“人民的视角”这组概念经常萦绕在脑海之中。

这组概念源于耶鲁大学斯科特教授的专著《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》。书中提出：为什么一些有着良好意图的社会工程会走向失败，并导致悲剧性后果？他列举了很多现代城市规划失败案例，这些城市大多是国家首都，如巴西利亚、堪培拉、昌迪加尔等。他认为这不是偶然现象，而是因为在政治中心，权力高度集中、管理制度僵化和极端现代主义意识等因素容易叠加，规划建设往往过于强调了国家秩序，而忽视了真实的生活需求。

斯科特教授的观点对现代城市规划建设有重要启发意义。具体而言，“国家的视角”是指采用秩序性、清晰化、标准化的方式规划、建设和管理城市；而“人民的视角”注重生活体验和地方经验，强调采用多元渐进、弹性适应的方式，塑造具有持续生命力的城市。在南中轴地区规划编制过程中，我们一直在思考，如何在把握轴线空间礼仪性与秩序性的同时，更好地突出其公共性与人民性，实现“国家视角”与“人民视角”的统筹兼顾与综合平衡。

一、工作背景

2002年，北京中轴线曾组织一次重要的国际竞赛，此后，对中轴线的认识逐步统一，传统中轴和北中轴被定义为“历史轴线”和“现代轴线”，而南中轴被界定为“未来轴线、腾飞舞台”。

2016年之后，伴随着城市新总规实施、大兴国际机场和雄安新区建设，区域传统功能疏解腾退提速，重启规划建设的条件逐步成熟。北京市主要领导多次调研南中轴地区，并提出：“要从新时代大国首都视角来审视南部地区发展，将南中轴建设成为生态轴、文化轴、发展轴”。

在此背景下，2018年4月-7月，北京市规自委会同丰台区和东城区政府，联合组织了《南中轴地区概念性规划研究及永外地区-大红门地区-南苑森林湿地公园地区详细规划设计》国际方案征集。规划范围北起南二环，南至南五环，西起京开高速，东至成寿寺路，总面积约98.9km²。经何镜堂院士领衔的专家团队评审，中规院和AECOM联合团队方案获得第一名。此后，中规院和北规院联合承担了方案综合与街区控规编制工作，经过三年多的持续努力，南中轴地区规划和大红门街区控规顺利完成并相继获得批复。

在此基础上，一批重要功能设施选址和建设工作相继启动。大红门国家级博物馆群，就是其中一个具有标志性的重点工程。为征集更好的规划创意，2021年9月-12月，北京市规自委联合丰台区政府，再次主办《北京大红门地区博物馆群及配套服务区规划设计》方案征集工作。规划范围北至时村大街，南至大红门东路，东至大红门路，西至苗圃西路，总面积约77.6公顷。经柯焕章、施卫良领衔的专家团队评审，我院方案获评为优胜方案之一。此后，中规院和北规院被确定为方案综合与综合实施方案联合编制团队。

二、技术要点

两次方案征集的工作范围，从近100平方公里缩小到约1平方公里，见证了南中轴地区规划从宏观谋划到微观落地的渐进过程。虽然两次方案征集工作重点有较大差异，但我们的价值观念却一以贯之，即强调“国家视角”与“人民视角”的统筹兼顾，“国家礼仪秩序”与“人民乐享生活”的有机融合。双重视角的价值认知，统领目标愿景、空间布局、场景设计和规划实施等各部工作内容，共同组成特色鲜明、逻辑严密，充分彰显价值理念的规划技术成果。

1. 价值情怀引领目标愿景

规划目标愿景，引领编制技术思路和设计方案呈现。从国家视角来研判，南中轴地区需要明确其在首都功能格局的地位。基于大国首都功能比较研究，北京在全球治理参与度、全球文化影响力和全球人才吸引力等方面还存在差距。进一步分析城市功能与职住关系，可以发现北京重要功能和就业中心主要分布在长安街以北，南中轴地区职住比为1:3.2，职住失衡问题比较突出，而北中轴地区职住比为相对均衡的1:1.5。基于南中轴的区位价值和功能发展需求，我们认为，在北京迈向世界大国首都的历史进程中，南中轴地区应进一步集聚文化与国际交往等功能，成为首都核心功能的重要承载区。

从人民视角来审视，南中轴地区存在功能业态低端、基础设施欠账、公共服务短缺、公共空间相对匮乏等问题。规划须响应社会民生关切，有效配置公共资源来改善区内生产生活环境，吸引高端功能和高素质人口集聚。基于场地分析，区域总用地98.9km²中，疏解腾退低端产业可提供建设用地约20km²，可新增留白增绿用地约20km²。精心谋划这些潜力用地的功能价值提升，对于修复区域自然生境、补齐社会民生短板、塑造高品质人居环境，进而带动南城提质发展具有重要的现实意义。

基于以上认识，我们提出南中轴地区目标愿景为“大国首都新客厅、绿色漫步公园城”。其中，“大国首都新客厅”侧重国家视角，强调提升文化、国际交往等首都功能，同时预留国际性大事件承载空间；而“绿色漫步公园城”侧重人民视角，强调从生态修复、交通提升、文化复兴、社区更新、活力重塑等方面建构系统的城市复兴策略。目标愿景统领规划策略的制定，并贯穿于规划设计全过程。此后，在大红门博物馆群方案征集过程中，我们延续双重视角的价值判断，并将该区域发展目标设定为：“大国首都新礼赞、人民乐享新文苑”。

2. 功能研判引领空间布局

功能业态研究，是空间布局调整的基础性前提。两次方案征集过程中，我们都高度重视功能分析与空间落位研究，病通过多项专题研究和社会公众调查来研究功能构成与植入策略。对南中轴地区的整体发展，我们提出建构以文化博览和国际交往为核心，以国际商务、生活服务和生态游憩为支撑的功能体系。基于各类功能空间的选址权衡，明确沿中轴塑造从传统到国际的文化功能空间序列，并通过不同尺度的绿化空间改善区域生态环境、链接百姓日常生活的空间策略，总体上形成“北城南苑、漫步织网”的总体空间格局。

如南中轴和义片区，基于我们的轴线功能序列建构，是从传统文化到现代艺术，再到国家文化展示与全球文化交流的关键节点，应建设成为彰显国家文明成就的大型文化博览空间。为此，空间方案采用了大体量、庭院型、分散式的布局模式，让建筑群落自然融入南苑森林湿地公园。而如果在功能研究中，认为这里更适合发展总部商务、国际交往或文化纪念功能，用地布局和形态设计就会呈现出迥然不同的方案。可见，功能研究与空间选址，既是规划目标落地转化过程，也是土地价值优化配置过程，对空间布局方案具有关键性影响。

3. 公众需求引领场景设计

空间场景设计，关键在于对用户需求和互动情景的把握。南中轴地区的空间设计，需要充分兼顾重大国事活动与百姓日常生活等多元场景需求。基于对北京中轴线传统空间设计手法的研究，我们提炼出“象天法地、头尾有制”、“礼序乐和、刚柔并济”、“模数规制、轴向韵律”等基本原则，并将其运用于不同场景的空间设计中。在轴线空间序列中，强调城市段的尺度宜人、礼宾段的宏伟大气，中轴断面由北向南逐步展开，塑造森林掩映、渐次开阔的景观形象。同时，针对城市生活痛点，落实“将森林引入城市”、“让漫步激活城市”等设计策略，提供多层次、丰富性公共活动场所，满足人民美好生活需要。

在大红门博物馆群方案设计中，我们以公共性、共生性的文博空间塑造为出发点，统筹谋划各类博物馆选址与布局，强调“三馆”围绕文博合院与艺术公园布局。过程中，我们进行了多轮方案比选，尝试了不同类型的空间布局和建筑形态设计，最后统一到“中国话语的空间秩序与场所营建”。其内涵包括：“礼序乐和、模数规制”的空间秩序，“尊史延脉、馆园共融”的公共空间，“中正得体、亲近雅致”的建筑风貌等方面。总体而言，通过突出文脉的延续性、场地的共生性以及建筑风格的协调性，来传递我们对该区域融合诠释国家礼仪与人民乐享生活的价值判断。

4. 弹性迭代引领规划实施

弹性渐进迭代，是存量时代规划实施的重要准则。南中轴地区概念规划，我们提出了选址着眼长远、建设服从大局、战略区域留白的实施策略，强调近期植入触媒、中期完善系统、远期推动战略性功能地区建设的迭代实施策略。在大红门博物馆群规划设计中，充分考虑国家级博物馆群选址落地的不确定性，我们进一步提出“公共引领、弹性生长、统筹实施、整体运营”的实施策略。通过强调公共秩序的严格管控、博览空间的弹性预留，以及地上地下公共区域的统一开发、建设和运营，保障“礼乐交织、馆园共生”设计理念的实现。

从2018年开始，为配合南中轴地区规划实施，我们陆续承担了大红门街区控规和南苑森林湿地公园深化设计等工作，深刻体会到首都规划实施的艰辛。在此过程中，功能腾退、用地置换、建设施工、实施运营等每个阶段，都需要市区两级政府、市场主体、技术单位和社会各界的通力协作。在大家共同努力下，丰台政务中心改造和南苑森林湿地公园起步区建设初见成效，大红门批发市场与凉水河生态化改造已经启动，一批国家级文化设施选址也在有序推进，南中轴地区正在逐步蜕变并重现往日风华。

三、体会思考

两次方案征集，我们充分汲取院内大师智慧与中轴线研究积淀，并与国内外优秀设计团队密切协作，以整体性技术呈现传递我们的价值观念。在此过程中，每一次价值分享、技术讨论和方案比选，都带来难忘的收获与感动。一个非常重要的体会是，价值观念深刻影响并决定规划工作的技术走向。因此，规划编制不仅要关注专业技术，更要深刻思考技术工作背后隐含的价值逻辑。

“国家视角”与“人民视角”，既是价值情怀，也是规划实践的理论转向。现代城市规划理论从理想主义、理性主义到人文主义的演进，正体现了从“国家视角”向“人民视角”的价值转换。规划编制是公共决策过程，而公共决策的终极目标是人民满意。因此，在规划实践中，我们既要强调技术理性与行政力量，更要密切关注社会需求转变，更多从人本视角考虑问题，善于打破常规并持续更新理念。

沙里宁说过：“城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负”，“让我看看你的城市，我就能说出这个城市居民在文化上追求的是什么。” 我想，这两句话不仅适用于观察城市，也同样适用于对规划设计方案的解读，以及对其背后规划编制团队价值追求的评价。