关于济南国家定位可能是黄河流域中心城市而不是国家中心城市分析

2023年9月20日，国务院以国函〔2023〕102号文批复了《山东省国土空间规划（2021-2035年）》。规划明确要发挥山东半岛城市群龙头带动作用，完善济南都市圈、青岛都市圈核心功能，加强省会、胶东、鲁南地区协调发展，到2035年，形成2个特大城市，14个大城市以及22个中等城市、56个小城市组成的城镇体系。打造以济南、青岛、烟台为引领，济青产业发展带、沿海产业发展带为支撑的“三核两带”新旧动能转换空间布局。

根据之前网上公示（征求意见）的《山东省国土空间规划（2021—2035年）》，当时规划内容是支持济南建设黄河流域中心城市、青岛建设全球海洋中心城市。也就是说济南市和青岛市最终获得国家批复的战略定位，都不是国家中心城市，济南市的国家战略定位也许只是黄河流域中心城市。其实济南市非常渴望成为国家中心城市，也曾经非常努力地争取过。

一、山东省会济南市渴望成为国家中心城市

济南是山东省省会和副省级市，是享誉天下的泉城，也是我国连接华东地区与华北地区的门户城市，是连接华东、华北和中西部地区的重要交通枢纽之一，更是环渤海地区和黄河中下游地区中心城市之一。2020年11月1日零时，济南市常住人口920.24万人。疫情下，济南常住人口不减反而在增长，今年几次核酸检测人员数据都超过了一千万，济南实际成为常住人口过一千万的超大型城市。2022年中国百强城市排行榜，济南以63.65的总分上榜准一线城市，排名全国第14，在山东省排名第一。这些数据都在支撑济南市积极争取成为国家中心城市。其实济南对国家中心城市的渴望由来已久，特别是随着河南省会郑州市获批建设国家中心城市，同样作为黄河下游城市的济南，感受到了扑面而来的危机感。

早在2016年的时候，山东省发布的《山东半岛城市群发展规划（2016―2030年）》，就明确提出支持济南、青岛建设国家中心城市。济南市当时的目标就是要打造成为国家中心城市。

《济南城市发展战略规划(2018-2050年)》提出，济南市的规划目标是建设“大强美富通”现代化国际大都市，发展定位是国家中心城市和美丽宜居泉城。到2025年，济南将成为新兴的国家中心城市，建成郑济、济莱等4条高铁，济泰高速磁悬浮一期以及5条地铁线；到2035年，基本建成现代化国际大都市，城镇人口达到1200万。

2019年的时候，“建设国家中心城市”的表述首次被写入了济南市人民政府当年的政府工作报告。在当年召开的山东省两会和全国两会上，“支持济南创建国家中心城市”均成为热门议题。

2020年山东济南市发布了《济南建设国家中心城市指标体系》和《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020-2022年）》，到2022年，济南城市能级大幅提升，辐射引领作用明显增强，国家中心城市建设取得显著成效。城市功能不断完善，综合承载能力不断增强，综合性交通枢纽地位显著提高，济南都市圈一体化建设取得重大进展，初步形成以济南为核心的黄河下游城市群，中心城市的国际影响力和竞争力明显提升。

2020年12月2日，山东省委发布的《中共山东省委关于制定山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，“十四五”时期山东省要增强中心城市发展能级和综合竞争力，支持山东省会城市济南市加快建设国家中心城市。

《济南市新型城镇化规划（2021-2035年）》提出济南市到2035年的发展目标：城市发展能级和辐射带动能力大幅提升，全国重要的区域经济中心、科创中心、金融中心、贸易中心、文化中心全面建成，国家中心城市地位基本确立。

2022年发布的《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》提出，提升济南、青岛两个城市能级。其中实施“强省会”战略，支持济南争创国家中心城市。加快推进济南北跨进程，开展绿色数据中心建设，加快建设国家健康医疗大数据北方中心、国家生态环境大数据超算云中心，促进大数据、人工智能和实体经济融合发展，建设科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南，提升城市核心竞争力和辐射带动力。

而此前在网上征求意见的《济南市国土空间总体规划（2021-2035年）》，则确定济南市的四大战略定位：国家中心城市、中国北方新动能增长极、黄河流域生态保护和高质量发展示范城市、引领山东半岛城市群发展的新时代社会主义现代化强省会。近期到2025年，基本建成科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南，新时代社会主义现代化强省会建设开创新局面；到2035年，基本建成新时代社会主义现代化强省会，建成全国重要的区域经济中心、科创中心、金融中心、贸易中心、文化中心；到2050年，全面建成新时代社会主义现代化强省会，成为活力迸发、开放进取的创新之都、人文厚重、包容大气的泉韵名城，绿色智慧、幸福宜居的生态典范。

二、国家中心城市的标准和条件

国家中心城市位于城镇体系层级的“塔尖”，在经济、政治、文化、社会等领域具有重要影响，在国家经济结构和战略布局中具有重要作用。国家中心城市必须具有的五大特征：国家组织经济活动和配置资源的中枢；国家综合交通和信息网络枢纽；国家科教、文化、创新中心；具有国际影响力和竞争力；国家城市体系中综合实力最强的“塔尖城市”。

国家中心城市要发挥的职能主要是在完成国家战略的过程中起到支撑、服务、辐射、带动等作用。一旦拿下了“国家中心城市”的机遇，那么这个城市的发展前景就得到了国家最高层面的认可。在国家一些大的改革开放创新举措方面，在具有战略意义和引领意义的先行先试部署上，国家中心城市可能会得到优先的考虑。国家中心城市建设可以将城市变成一个巨大的磁场，将资金、人才、政策等各方面的资源不断地吸引进来。

目前我国已经明确的国家中心城市共有9个城市，分别是北京市、上海市、广州市、重庆市、天津市、成都市、武汉市、郑州市、西安市。从区域分布来看，华北2个（北京、天津），华东1个（上海），华中2个（郑州、武汉），华南1个（广州），西北1个（西安），西南2个（成都、重庆）。北京、天津、上海、广州引领环渤海、长三角和珠三角区域；重庆地处内陆腹地，居承东启西重要战略地位；成都是我国西南地区的商贸、科技、金融中心和交通通信枢纽；武汉辐射带动中部和长江中游地区；郑州承担中国东中西部地区交通的枢纽作用；西安立足古丝绸之路起点，发挥区位交通连接东西、经济发展承东启西、文化交流东西互鉴的独特优势。

除了目前已经确定的9个国家中心城市（其中北京市、天津市、上海市、重庆市和广州市为国家中心城市，成都市、武汉市、西安市和郑州市则是国家支持建设的国家中心城市）之外，山东省会济南市、浙江省会杭州市、江苏省会南京市、山东省副省级国家计划单列市青岛市、湖南省会长沙市、福建省副省级国家计划单列市厦门市、辽宁省会沈阳市、江西省会南昌市等城市均提出要规划建设国家中心城市的目标。

三、济南市打造国家中心城市的必要性

一是在我国京津冀城市群（环渤海湾区）与长三角城市群（大杭州湾区）之间，目前还没有一个国家中心城市，而山东省会城市济南市正处于我国南北两大城市群（两个大湾区）之间，且是这个区间内的两个特大城市之一（另一个是山东省副省级国家计划单列市青岛市），如果能够把济南确定为国家支持建设的国家中心城市，那么将能够迅速填补我国在这一片区的战略空白，加快构筑并形成新的战略支点城市，充分发挥我国超级大省山东省作为沿黄省区唯一沿海省份的龙头优势，打造黄河经济带与京津冀经济圈、长江经济带南北呼应，构建起我国最为活跃的经济走廊。因此，将济南市打造成为国家中心城市属于国家重大战略，其历史和现实意义十分重大。

二是济南建设国家中心城市是国家对我国第三大省山东省重视的最好证明。山东省目前是我国仅有的两个常住总人口超过一亿人的人口超级大省（另一个省份是广东省），也是我国的经济总量第三大省。作为全国经济大省、文化大省、人口大省，山东未来的发展需要一个以“国家中心城市”为核心的城市群崛起带动，促进全省东中西部协调发展。上世纪九十年代，国家重视人口唯一超过一亿人的四川省，就将四川省管辖的副省级国家计划单列市升格为了中央直辖市，这是国家对四川省的重视最好的证明；国家对广东省的重视，于是将深圳、汕头、珠海三个城市设立为国家经济特区，且现在有提出了粤港澳大湾区的战略。现在国家非常重要山东省，未来非常有希望将济南市升格为国家中心城市。