江苏200多城投公司为何退出政府融资平台？

2023年9月12日，江苏省邳州市两家城投公司发布市场化转型说明，表示地方政府隐性债务已清偿完毕，今后不再承担公益性项目融资职能，承诺企业自主经营、自负盈亏。这意味着两家企业不再是政府融资平台。

过去一年，类似举动在江苏各地频频发生。

据南方周末记者统计，2022年12月至今（截至2023年9月26日），江苏共有215家城投公司宣告退出政府融资平台，涉及苏州、常州等7个地级市。江苏共有13个地级市。

同期，河南、辽宁等省份亦有城投公司宣告退出政府融资平台，但仅有零星几家。此次，江苏为何大刀阔斧让各地城投公司退出政府融资平台？

2022年12月至今（截至2023年9月26日），江苏共有215家城投公司宣告退出政府融资平台，涉及苏州、常州等7个地级市。（视觉中国/图）

退出政府融资平台的四种途径

据江苏多位城投从业者介绍，当地城投企业退出政府融资平台，指的是退出江苏的地方债务综合监管平台。

“在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。”2023年8月，江苏省审计厅公布的《2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》在回顾2022年工作时表示。

隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任，城投公司的经营性债务则与政府无关。

2022年6月，甘肃省财政厅一份采购文件显示，财政部已建立全口径债务监测平台系统。其中隐性债务监测系统，按月统计和监测存量隐性债务变动情况。此外，还有系统实时统计监测融资平台债务。

除了财政部债务监测平台，江苏还自行建立了一套地方债监管系统。

2019年6月，无锡市财政局发布的一份采购公告透露，根据省纪委监委和省财政厅工作部署要求，无锡市纪委和无锡市财政局在新吴区债务系统的基础上优化完善、深度开发并试点推广地方政府性债务综合监管系统。

“地方政府综合债务监管系统获省纪委监委肯定，在全省13个地级市指定推广应用。”无锡市大数据管理局官网介绍。

贵州等地的城投公司人士告诉南方周末记者，当地城投债务数据主要依靠财政部统计口径。

“各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数。”2021年，江苏省下发《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（下称“融资平台指导意见”）中写道。

换言之，江苏城投公司的经营性债务也被纳入债务监管系统。

但城投公司如何退出政府融资平台？南方周末记者获得的一份表格显示，江苏某地级市在汇总2023年退出财政监管范围的城投公司名单。

表格中注明退出类型有四种：因担保关系解除退出监管范围，撤销（债务已清零），并入其他平台公司（债务转移至其他平台公司），以及市场化转型为非平台类国企。

综合江苏各地政府公告，城投平台最主要的退出类型是转型为非平台类企业，一般表述为：“转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏。”

江苏各地城投公司转型成为非平台类国企，需要清零隐性债务。

2022年7月，扬州市江都区下发融资平台整合清理方案。文件中写道，对具备一定资产规模和管理能力的公司，清偿政府隐性债务，剥离融资职能，实现市场化转型。

一位在江苏某城投平台任职的人士告诉南方周末记者，2022年发布公告转型成为非平台类企业前，公司的隐性债务已经清零。

据南方周末记者统计，江苏退出政府融资平台的215家城投公司中，8家已经注销。此外，上述表格中要求填写城投公司纳入监管的原因、隐性债务余额、经营性债务余额以及退出类型等内容。

值得注意的是，工商资料显示，215家公司中，192家是各级子公司，不直接隶属于行政事业单位。存在续存债券、银行借款、应收帐款融资、融资租赁的城投公司，只有80家。其中，存在续存债券的企业只有7家。

如果城投公司有融资能力，特别是发行了债券，说明企业资产规模较大，拥有一定的经营能力，不是空壳类企业。企业预警通数据显示，215家城投公司中，112家企业的2022年工商信息显示，零员工或无信息。

换言之，大量退出政府融资平台的城投公司，资产规模小，或属于空壳类企业。

退出原银监会监管名单

其实城投退出政府融资平台的案例早已有之。

2011年前后，原银监会开始对城投平台实行“名单制”管理，该名单每季度更新，影响到城投平台银行贷款、发行公开债等融资行为。

2019年，原银监会暂停统计该名单。粤开证券研报显示，截至2018年底，名单中共有11737家融资平台，其中2710家已被陆续调出，剩下9027家。

过去十几年间，各地城投公司退出政府融资平台，主要指的是退出银保监会的城投平台监管名单。

2015年12月，福建南平市国资委曾发布公告称，通过积极加强与政府、银监会的沟通交流和报批，旗下一家城投公司被正式退出政府融资平台，“标志着公司的市场化融资功能全面恢复”。

为了缓解融资压力，各地都在想办法退出监管名单。然而，根据2013年原银监会下发的文件，退出城投公司监管名单，需要满足多个条件。

例如，资产负债率在70%以下，财务报告经过会计事务所审计；存量贷款中需要财政偿还的部分，已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格等。

江苏一位城投从业者向南方周末记者介绍，各地城投公司退出原银监会监管名单的另一个目的，便是作为社会资本方，参与政府的PPP项目。

2021年，原银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，要求严禁向承担地方政府隐性债务的借款人提供流动贷款，严禁新增或虚假化解政府隐性债务，进一步限制了城投公司融资的空间。

原银监会城投监管名单停止更新后，仍在发挥作用。

“有银行授信额度，但是放不了款。”黄晖是山东一家城投公司的工作人员，他向南方周末记者介绍，上述银保监会文件发布后，因为在监管名单内，公司的流动性贷款受到极大限制，此后公司通过财政资金偿还等方式，偿还了隐债，直至去年退出监管名单，融资才恢复正常。

过去几年，河南、辽宁等地城投公司也在退出政府融资平台，但并未明确何种平台。此外，多份公告显示，县区一级政府单位即可批准城投公司退出。

2020年5月，河南唐河县政府发布公告称，经县政府研究批准，决定唐河县鸿翔投资集团有限公司为市场化转型主体，自公告之日起退出政府融资平台。2022年5月，大连普兰店区政府也批准了8家城投公司，退出政府融资平台。

相较之下，江苏各地城投公司退出融资平台，需要向省市政府申报，等待批复。

“今年以来，已向省、市提出申请退出融资平台监管系统18家。”2023年9月，江苏省纪委监委官网发布的《射阳县委关于巡视进展情况的通报》中写道。

综合各地退出融资平台公告，核心内容是对外说明城投公司不再承担政府融资职能，将后续举债与政府债务进行切割。

压降融资平台数量

江苏各县区政府官网显示，2022年，江苏开始大面积压缩城投平台数量，并设立目标。

例如，江苏句容市发布《2022—2026年融资平台公司数量压降试点工作方案》，表示逐年压降融资平台公司数量，2022年完成10家融资平台公司的数量压降，2023年拟完成15家融资平台公司数量压降。

“推动融资平台公司整合撤并和市场化转型。”2023年7月，江苏省财政厅厅长王天琦在一场会议上强调，持续开展高成本债务“削峰行动”，对市场关注度高、存量债务规模大、兑付期集中、资金链紧张的融资平台公司实行“一户一策”指导。

“现在城投公司负责人去政府开会，第一个汇报的内容不是公司经营现状，而是化债情况。”一位江苏城投从业者介绍，化债以及延伸的融资平台整合等任务，是当下城投公司最重要的事情。

政府加快融资平台整合，是因为江苏各县区乃至镇街一级拥有大量城投公司，普遍债务负担重，市场规模小，经营能力差。

2023年5月，江苏省国资委在回复一份政协提案时介绍，全省融资平台公司中，县（区）级和开发区、功能区以及乡镇级融资平台公司占比近九成。从国有资产总量和经营性债务总量上来看，县（区）占比也超过一半以上。

因此，此次压降平台数量之中，县区和乡镇级融资平台是重点方向。上述江苏某地级市的表格中，要求填写是否为乡镇级平台。

2023以来，盐城市大丰区、淮安市清江浦区、镇江扬州区政府部门相继发布公告称，将镇级融资平台全部整合至区县一级，或是全面取消乡镇平台。

2022年，十四届江苏省委面向44个县区，进行了两轮巡视。江苏共计95个县区。公开资料显示，两轮巡视的整改进展情况，分别于2023年1月，以及2023年9月对外公布。整改进展公布前夕，正是城投公司密集发布公告退出融资平台的时间段。

南方周末记者统计发现，44个县区的整改报告中，有21个县区提及了城投平台的整合或压降数量。

武明是北京一家咨询公司高管，主要向城投平台提供转型咨询服务。他向南方周末记者介绍，江苏各地退出融资平台，确实与巡视整改有关。

武明解释，前段时间，一家江苏的城投平台与他联系，称巡视后发现当地城投负债重，资产分散，空壳类公司多，希望寻求方案压降平台数量，提升资本市场的融资能力。

能否真正转型？

江苏200多家城投公司退出融资平台，对市场有何影响？

2023年9月25日，华福证券统计发现，全国287家退出融资平台的城投公司中，发债平台的债券成交活跃度情况不高。2023年 1-8 月的月均成交换手率整体偏低，多在10%以下，有四家平台甚至在年内无成交量，活跃度普遍较低，受资本市场关注度较小。

任华是上海一家融资租赁公司的负责人，主要客户群体是江苏各地的城投平台。任华向南方周末记者介绍，他们调研过此次江苏退平台的情况，发现各地主要的融资平台都没有退出来。

“如果还是融资平台，城投债可以通过借新还旧的方式续上。但如果从名单中退出来，融资就要看能力了。”任华解释。

一般来说，大中型城投公司都有一个或多个较强的主营业务。对规模较小的城投平台而言，如何实现真转型，拥有可持续经营能力，而不依赖于政府基建等项目，是一个更为棘手的难题。

据武明介绍，江苏各地的城投平台向他咨询时，“如何保持可持续经营能力”也是频繁出现的问题。

综合上述21个县区的巡视整改情况通报，各地采取的办法是将相似业务的融资平台进行整合，明确各公司的主营业务方向。

例如，丰县的巡视整改情况中写道，组建城建、产投、农水、鑫丰4家集团，分别核定城市建设、园区开发、农水旅游、金融服务等主业板块。

实际上，比起市场化转型、注销等方式，整合城投平台的阻力较大。

“就像两家人搭伙过日子，有钱的不喜欢和没钱的一起过。”贵州一家城投公司高管向南方周末记者介绍，当地也曾计划推进平台整合，但效果不好，“要是整合了差的企业，它有一笔贷款逾期，整个集团就逾期了。”

此外，江苏各地城投公司转型的效果还有待观察。

华福证券研报显示， 2021-2022 年退平台的发债城投中，除赤壁城建、荔城国投等平台有小范围业务波动，大部分城投平台承担当地基建业务的角色并未改变，公益性和准公益性业务占比仍然较高，业务层面没有出现明显市场化转型趋势。

（应受访者要求，任华、武明、黄晖为化名。）

南方周末记者 吴超

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