秦朝统一六国，为了避免封国割据，采用了郡县制，加强中央集权，维护国家的统一。《汉书·地理志》说：“秦兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有孓遗。”许多人读史至此，容易产生一种误会，认为设置郡县是从秦始皇开始的，仿佛郡县制是秦朝独创性的发明。其实不然，远在秦朝统一之前，郡县制就已经存在了。秦朝的主要功绩并不是首创了郡县制，而是最大范围的推广了这种制度。

郡县制并非始于秦朝

秦始皇从登基的第十七年起，便开始了消灭六国的征服战争。他先是派内史腾攻打韩国，“尽纳其地，以其地为郡，命曰颍川”。接着又攻破邯郸，得太原与上郡；二十一年，王贲攻魏，尽取其地；二十五年，攻打辽东，俘虏燕王，还师途中还消灭了代国；同时王翦灭楚，平定江南，置会稽郡；次年齐国灭亡。自此天下之地尽归秦国所有，丞相王绾、廷尉李斯等歌颂功德，都说“今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内郡县，法令由一统”。说明，秦国消灭六国后，将其故地全部变成了郡县。

对此，王绾提出建议，认为燕、齐、楚等地离秦国太远了，不好控制，应当立宗室为侯王，到当地去镇守。秦始皇便召集百官来商议，大家都表现认可，唯独廷尉李斯引史事为鉴，说周武王广立宗室及前王后裔，随着时间流逝，诸侯间的血缘关系愈发疏远，最终酿成彼此争斗的局面，就连周天子都无法制止。因此以其重置诸侯，还不如保持现有的郡县制度。秦始皇听后，觉得很有道理，便力排众议，采纳了李斯的观点，分天下为三十六郡，每郡设有守、尉、监等。所有的百姓不再分齐人、鲁人、赵人，而是一律称为“黔首”。

从历史来看，秦始皇并非是在统一天下后才设立郡县制，而是在统一天下的过程中不断的推广这种制度。因为在他之前，郡县制已经发展得很成熟，在春秋战国时期就已经存在了。

郡县是古已有之的制度

“郡县”的说法至迟在春秋的时候已经有了，《国语》记载晋文公流亡到秦国时说过一句：

“君实有郡县。”

这里的“君”是指秦穆公，意指秦国自有其郡县。晋文公与秦穆公都生活在春秋中期，说明郡县在很早已经便已经存在。之后，晋襄公曾将县的土地赏赐给大臣，而《左传》也记载，楚国灭亡了七个小国，全部设置县来管理。秦武公讨伐犬戎，也在杜、郑等地设县。

春秋末年，“吴王发九郡兵伐齐”；战国时，秦惠文王灭亡蜀国，设置了巴蜀、汉中两郡；张仪用连横来游说燕王时说：“且今时赵之于秦，犹郡县也。”比此稍晚，赵武灵王在北边先后设置云中、雁门、代郡，燕国则有上谷、渔阳、右北方平和辽东数郡，而魏国与匈奴之间也设有河西与上郡。由此可见，郡县之制在春秋战国时已有之，而且县出现的时间似乎比郡要早。

“守”这个官职也不是秦朝独创的，战国初年的吴起做过河西守，西门豹当过邺令，冯亭为上党守，李伯为代郡守。齐威王曾召见全国诸县令长七十二人，问以国事。乐毅“下齐七十馀城，皆为郡县。”足见，秦国的地方制度并非是独创的，它有着历史传承在其中。

那么古代的“县”与“郡”究竟是怎么样子呢？为什么郡县会逐渐取代封国？

郡与县的本来面目

根据西周制度，天子所居住的地方叫作“国中”或“王城”，那里的百姓叫作“国人”。在王城的周围，形成大夫的居住地，叫作都鄙；离王城更远的则有邦县与邦都。故而《周礼》说：“距王城三百里以外至于四百里曰县，亦作寰。”县或寰就是王城所管辖的范围，古人就有“千里百县”的说法。而在诸侯的封国中县也照样存在，国君居住的地方是都城，周边则为诸公子据守的都鄙，然后再到县。春秋时，楚国每攻灭一个小国，都会将其设成县。

在最初的时候，只有县没有郡。由于秦晋等国地处边疆，常常要派大夫到边境去驻守，为戎狄君长，所以这些远离都城的地方就逐渐形成了郡，官员则为郡守。赵简子曾向部下约誓说：

“上大夫受县，下大夫受郡。”

说明县是比郡更为富庶的地方，上大夫能够管辖这块地域，它应离都城较近，故而人口众多，经济发达；下大夫管辖的郡则多为边疆地区，相比之下就荒陋得多了。在史册里，位于中原的王室、郑卫齐鲁都只有县而无郡，郡县是以距离王城的远近来划分的，二者其实不相统属。《周书·作洛》篇却说“县有四郡”，给人一种县比郡大的错觉。其实最初的郡只在边疆地区出现，它的面积确实会比都城附近的县小，但并不归县令管辖，因为它另有郡守坐镇。后来，随着秦、晋、楚、吴等国不断开疆拓土，兼并小国，使位于边疆的郡变得越来越大，而靠近都城县则保持不变，逐渐形成郡大县小的局面。所以战国时期，甘茂对秦王说：“宜阳，大县，名曰县，其实郡也。”说明战国时期，七雄并立后，郡已经大过了县。在后来的发展中，县才逐渐变成了郡的下属单位。

郡县的大小关系在历史上出现了一个颠倒的过程，这与大国兼并小国息息相关，随着疆域的扩大，郡也就会变得越来越大。所以《说文解字》说：

“周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡。至秦初置三十六郡，以监其县。”

然而，三十六郡也并非完全是秦人首创，它们在统一之前就有了。秦人是在继承的基础上，另有增设而已。

三十六郡并非都是秦人所置

《史记》没有《地理志》，所以我们难以详细知道秦朝的地方区划，而且秦朝存在的时间很短暂，《汉书》常将秦制与汉制混淆在一起。从《匈奴列传》中，我们至少知道西河、上郡是魏国人设的，云中、、雁门、代郡则是赵武王所置，上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡则是燕国故地。秦惠文王时就有巴蜀、汉中两郡，昭襄王又设黔中、上党与南郡，庄襄王置三川与太原。故而有一部分郡县在秦始皇之前就已经存在了，秦始皇通过统一战争，不断推广郡县制，将灭亡了的诸侯国变成新的郡县。此外，他还下令往东南的闽越、西南的交广开疆拓土，增设了闽中、南海、桂林、象郡等。

从这可以看出，郡县制最初是用来统治帝国新开拓的疆土，为了让这些土地上的人臣服于国君，就通过郡县来使其直辖于朝廷。郡守由国君直接任命，并且可随时罢免，不能世袭，也没有足以对抗中央的兵权。在统一六国的过程中，秦国每灭一国就增设新的郡县，在统一之后又往南北双向拓土，调动人口过去充实该地。郡县制不仅对维护国家统一发挥积极意义，而且对帝国开拓边疆也有着关键性的作用。

人们说秦始皇具有强盛的权利欲，为此进行高度的中央集权，设置郡县是出于私心；但是从另一个角度来看，秦始皇为了维护帝国统一，开拓边疆，不惜让自己的子孙无寸土之封，王公贵戚不得擅据封国，未免不是另一种“大公”之心。王夫之说得非常正确：

“呜呼！秦以私天下之心而罢侯置守，而天假其私以行其大公，存乎神者之不测，有如是夫！”

秦始皇罢黜封国当然不是为了天下为公、还政于民，而是想要牢牢地将权力掌控在自己的手中；不过它客观上使黔首们冲破了血统的束缚，获得参与治理国家的机会，实乃大公也。

结论：秦朝推广郡县制是顺应历史的潮流

秦始皇与李斯的功绩不是首创郡县制，而是广泛的推广郡县制，使其能够排挤掉封国制，占据主流地位。除了个人意愿之外，也是看清了历史的潮流，顺势而为的结果。

封国制在大禹时候就有了，那时据说是“禹会诸侯，执玉帛者万国”；到了西周时，存活下来的小国还有一千八百多个；而春秋时期仅剩一百四十余个，之后又并为十二诸侯；战国时代，七雄割宰了大片土地，宋卫鲁等国逐渐被边沿化，并且在灭亡之后并入大国之中，成为其郡县。

过去，由于生产落后，人们零零碎碎的分散在各地，形成一种“小国寡民”的现象，人与人之间老死不相往来。然而随着社会的发展，经济与战争逐渐使人们从封闭的小村庄中走出来，彼此交流融合，互相趋同。旧时代的中原文明以周王室为中心，由郑卫齐鲁等国抱团在黄河流域，抵御蛮族的入侵。各国之间因地理条件的差异，形成不同的风俗与文化，语言与文字也千差万别。但是经过东周五百年的战乱之后，各国间的关系反而变得更加紧密起来，时代需要出现一个统一的帝国，消除封国之间的壁垒与隔阂，以便各地产品之间的流通与交换，使中原文明走向扩张。往南征服与感化闽越交广，向北抵御匈奴的入侵。

秦国统一之后，如果再次重建封国，就将成为“一法度，车同轨，书同文字”的障碍。所有秦朝顺应历史潮流，在大一统的帝国中实行郡县制。彻底改变了三代松散的国家体系，在华夏文明史上发挥了不可磨灭的作用。