中国历史上统一多民族国家的行政层级，肇始于战国后期的秦国。县级政区作为我国最基层的行政单位，在当时的秦国，由中央政府直接管辖。

在秦统一六国、南征北伐的过程中，随着疆域不断扩张，县级政区也相应地不断增加，由中央直接管辖县级政区的形式，早已难以实行有效管理。在这种情况下，全国被划分为36个郡，而介于中央和县级政区之间的缓冲型政区——统县政区，也因此应运而生。

秦以后，中国疆域继续不断扩张。随着疆域持续不断扩张，由中央直接管辖统县政区的形式，也越来越难以实行有效管理。在这种情况下，介于中央和统县政区之间的缓冲型政区——高层政区，因此应运而生。西汉的十三州部和司隶校尉辖区便是省级政区最早的雏形，但直到元代设立“腹里”(首都周边由中书省直接管辖的统县政区的总称)和10个行中书省以及宣政院辖地(青藏高原)，高层政区才正式成型，在此之前高层政区一直作为中央和统县政区政区之间的派出机构而存在，始终未能演变为正式的政区级别。自元代以后，历经明代的三司使制(承宣布政使司，提刑按察使司，都指挥使司)和清代的督抚(各省巡抚和直隶、两江、两广、湖广、四川、陕甘、云贵七大总督)制，三级行政区划体制不断完善，并沿用至今。

在三级行政区划体制臻于完善的基础上，1921年，成立了我国第一个现代意义上的建制市——广州市。当时的广州市，是一个“地域型建制市”(非广域型建制市)，建制市规模相当于一个县级政区。此后三十多年间，中国所有的建制市都属于这种形态，即一个建制市规模相当于一个县级政区，完全符合国际惯例。这种形态一直持续了37年。

转折点发生在1958年。在这一年，上海以中央直辖市的身份兼并了江苏的10个县，这10个县便成了上海后来的远郊县。可以毫不夸张的说，1958年以后的“上海直辖市”，名义上仍然是建制市，但由于兼并了江苏10个县，实质上已经演变为以一个叫上海的城市为省会的新省份。

上海兼并江苏10县，可被视作为中国广域建制市的开端。以此为起点，省、郡两级的广域建制市在中国出现，并于1983年市管县体制全面推广以后达到顶峰。

不过，相较于地域型建制市(非广域型建制市)，省、郡(地)两级广域型建制市(分为广域直辖市和广域地级市)存在非常多的弊端。将这两种广域建制市加以推广并和真正意义上的“城市”划等号，其弊端相当明显，且严重不利于良性城市化：

第一，社会上有人将建制市和城市划等号，以至于混淆视听，乱象丛生。但是，将建制市和城市划等号本身并没有错，更不至于混淆视听、乱象丛生。之所以混淆视听、乱象丛生，根本原因在于我国目前的建制市大部分都是广域建制市，而同一个广域建制市不但下辖了多个实体城市和分散型城镇，还下辖了大量农村和无人区，以至于有不少城镇化率低于50%的建制市，美其名曰“市”，实则包含大片大农村和超级无人区，名不副实，弊端非常明显。

第二，广域建制市市管县体制蒙蔽了单个城市的真实面目。比如：苏州市城市规模比南京市小得多，但是整个郡级(地级)苏州建制市的经济总量却比郡级(地级)南京建制市高。很多人会奇怪，明明郡级(地级)南京建制市的经济总量低于郡级(地级)苏州建制市强，但为什么南京的城市规模却比苏州大呢？因为郡级(地级)苏州建制市经济强的是其所辖的县级市，比如昆山市、常熟市、张家港市、太仓市的经济总量排名全国百强县前几名，比全国一大半地级市都要强，而苏州市中心城区(姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区)的城市规模却比南京差得远。再如，每年网上炒作得十分火热的《一二三四五线城市排名》，这里面有不少城市是所谓的广域建制市(其中绝大多数包括了县级市和县)，甚至很多是地区和民族自治州。显然，这根本不是真正意义上的城市排名，而是省、郡两级广域建制市的排名，名不副实。

第三，将省、郡两级广域建制市中心城区分割成多个市辖区，容易引发大规模撤县设区，导致大量远郊县被纳入市辖区部分。远郊县在演变为市辖区以前拥有一定自主权，但是演变为市辖区以后，就再也没有了任何的自主权，完全沦为了主城区和近郊区的附庸。大规模撤县设区将导致同一个建制市内地形条件相仿的区域发展极端不平衡：主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。最典型的便是上海：1958年上海兼并了江苏10个县，但是10个远郊县并没有因为跟着上海而得到经济飞速发展。因此，上海的城市发展水平在全世界都走在前列，但是10个从江苏兼并而来的远郊县，却一个个都费拉不堪。这种现象严重挫伤了中小县域的积极性，将建制市的绝大多数人口和资源高度集中于中心城区，隐患非常大。

县级政区是人类聚落的基层建制单位。一个国家，是一个由几十个甚至成百上千个县级政区统合而成的集合体。省、郡两级政区的设立，是出于实行有效管理的需要，其定位永远都只能是介于中央和县级政区之间的缓冲层级。

这一点在苏州郡级建制市(即苏州地级市)身上体现得最为明显。江苏省各13个郡级建制市经济水平均衡，以至于各自为战，各有千秋，也因此获得了“散装江苏”的称号。

而苏州郡级建制市自己也是“散装苏州”。苏州郡级建制市所代管的苏州(即苏州郡级建制市中心城区，由姑苏、虎丘、相城、吴中5区和工业园区组成)、昆山、太仓、常熟、张家港、吴江6个县级聚落，经济实力一个比一个雄厚，在历次全国百强县的排名中，总是位居前几名。

笔者认为，苏州模式是我国省、郡两级政区地域均衡发展的最理想状态，完全以县级政区为人类聚落基本建制单位，从某种意义上真正实现了市县平级。因此，不但应该想方设法使苏州模式名副其实并得以进一步强化，还应该将苏州模式在全国各地大力推广，用培育多个普通大城市(人口100-500万)的模式取代培育单个超特大城市的模式，从而缓解大城市病、使所有的建制市回归其本来面目。

为了实现这一目标，本人提出了一整套方案，以对各级政区进行进一步规范。具体如下：

高层政区

1.省、特别行政区不变；

2.民族自治区(省级民族自治地方)改为民族自治州。

3.首都中心城区(主城区+近郊区)合并为全国唯一直辖市，远郊区县划归周边省份；其余直辖市，在兼并邻省部分市县的基础上改为省。

统县政区

1.将所有地区和普通地级市全部就地解散，恢复北洋政府时期的省道县三级制，在此基础上将“道”改为“郡”，形成省郡县三级制。省级行政中心所在地级市中心城区(主城区+近郊区)合并为各省级行政区唯一省辖市，为各省级行政区唯一省辖市，远郊区县划归周边郡份。

以笔者所在的浙江为例：

省郡县三级制下，浙江分为杭州1个省辖市和浙北、浙东、浙西、浙南4个郡：

杭州市(省辖市)：辖清代杭州府仁和县全境和钱塘县除西湖群山以外其余部以及原绍兴府萧山县北部宁围镇一带钱江拐弯处，为浙江省会所在地暨全省唯一省直辖市；

浙北郡：辖清代嘉兴、湖州2府全境和原杭州府海宁、余杭、临安3县以及原杭州府钱塘县西湖群山地带，首府驻临平；

浙东郡：辖清代宁波、绍兴、台州3府全境，首府驻宁波；

浙西郡：辖清代金华、衢州、严州3府全境以及原杭州府富阳、新城、于潜、昌化4县，首府驻金华；

浙南郡：辖清代温州、处州2府全境，首府驻温州。

清代浙江十一府

2.民族自治州改为民族自治郡，为郡级民族自治地方。

3.每个省最多下辖9个郡(含民族自治郡)。云南情况特殊，德宏、西双版纳、迪庆、怒江4个规模较小的民族自治郡可解散成若干个民族自治县。每个郡(含民族自治郡)最多下辖26个县级行政区。县级行政区(不含省级行政中心所在地)总数低于25个的省份，可实行全域省直辖县。

4.各地车牌号开头可设定为：

首都车牌号开头为“首都”二字，不后缀任何字母和数字；

各省级行政中心所在省辖市车牌号开头为省级行政区简称+0；

各郡郡辖市、县车牌号为省级行政区简称+数字(1-9)+字母(A-Z)，其中数字代表郡级行政区，字母代表县级行政区(A代表郡级行政区首府驻地)。

以笔者所在的浙江为例：浙江省省会杭州直辖市(省直辖市)车牌号开头为浙0(0代表杭州直辖市)，浙江省浙北郡首府嘉兴市为浙1A(1代表浙北郡，A代表首府嘉兴市)，浙江省浙东郡首府宁波市为浙2A(2代表浙东郡，A代表首府宁波市)，等等。

实行全域省直辖县的省份，车牌号开头为省级行政区简称+字母(A-Z)，其中字母代表县级行政区(A代表省级行政中心所在地)。

县级政区：根据城镇化率重新划定县级行政区

1.城镇化率高于50%的直接改为郡辖市；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为县，每个县下辖若干个镇(城镇聚落)和乡(非城镇聚落)；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的郡辖市，非城镇部分划归周边其他县。

4.民族自治县不变。

乡镇级建制单位：根据城镇化率重新划定乡镇级建制单位

1.城镇化率高于50%的直接改为建制镇；

2.城镇化率低于50%且城镇聚落相对分散的改为建制乡；

3.城镇化率低于50%但城镇聚落相对密集的，城镇部分设新的建制镇，非城镇部分划归周边其他建制乡。

4.民族乡不变。

5.撤销街道办，增设市辖区并撤销市辖区区政府、区人大、区政协，改设市辖区区公所(市政府派出机构)和人大/政协区工委(市人大/市政协派出机构)；撤销乡政府、乡人大和乡政协，改设乡公所(县政府派出机构)和人大/政协乡工委(县人大/县政协派出机构)；撤销镇政府、镇人大和镇政协，改设镇公所(县政府派出机构)和人大/政协镇工委(县人大/县政协派出机构)。

变更完成后，新的地方行政层级分为省-郡-县三级，具体如下：

高层政区：直辖市(首都所在地)、省、民族自治州、特别行政区

统县政区：省辖市(各省级行政区省级行政中心所在地)、郡、民族自治郡

县级政区：郡辖市、县、民族自治县

乡镇不再保留行政单位，只保留建制单位，不设立政府，只设立县级政府的派出机构。

此次变更完成后，全国下辖1个直辖市、2个特别行政区和若干个省、民族自治州，每个省、民族自治州下辖1个省辖市(省会所在地)/自治州直辖市(首府所在地)和若干个郡(含民族自治郡)，每个郡(含民族自治郡)下辖若干个市、县和民族自治县。

在新的行政区划体制下，中国的建制市分为三类：直辖市(首都)、省辖市(省级行政中心所在地)、郡辖市。其中，首都为全国唯一直辖市，设郡的省级行政区省级行政中心所在地为省级行政区唯一省辖市，其余建制市全部为郡辖市。所有建制市全部为地域型建制市(非广域型建制市)，仅管辖中心城区(主城区+近郊区)，完全与国际惯例接轨。

相较于省地县乡四级制(名义上为省县乡三级制)，省郡县三级制可有效精简机构：

一方面，作为统县政区的郡，管辖范围相当于清代省道府县四级制中的道一级。以笔者所在的浙江为例：根据上述方案，浙江将由原先的11个地级市缩减为1个省直辖市(杭州)和浙北、浙东、浙西、浙南4个郡，统县政区数量将有所减少；

另一方面，在将省-地级市-县三级制调整为省郡县三级制以后，县级行政区数量也将大幅度减少。广域建制市由中心城区(主城区+近郊区)和远郊区县组成，在省-地级市-县三级制下，中心城区被分割成多个市辖区。而在省郡县三级制下，由于所有建制市一概不设市辖区，故远郊区县脱离广域建制市、恢复为独立县级行政区，而中心城区不再分割为多个市辖区，市辖区行政单位数量将有所减少。

此外，乡镇级撤销行政单位，只保留建制单位，只设立县级机关的派出机构，有利于减少行政层级，精简机构。

上述构想将实现市县平级，有利于通过以增加大城市数量的模式取代单个超特大城市撤县设区扩容的模式实现良性城市化和超特大城市瘦身，使全国各类建制市功能更加完善，布局更加合理，为各类建制市可持续发展提供支持。

对此，你们怎么看呢？