地方债“化风险”探路

本报记者 慈玉鹏 北京报道

近期，贵州省人民政府发展研究中心发文称当地债务问题需解决，引发市场关注。

4月22日，中国信达称，将通过组建50人金融专家团，围绕防范化解风险、助力国企改革等方面与贵州开展合作。

实际上，2022年中央相关部门已联合贵州地方优化债务。其中，贵州遵义道桥建设（集团）有限公司（以下简称“遵义道桥”）自2022年年底开启债务重组。2023年4月24日，遵义道桥公告称，“15遵义道桥债”于2023年4月27日兑付发行总额25%的本金并摘牌，系该公司2023年以来首次对境内公募债兑付。

《中国经营报》记者了解到，我国部分地区虽面临杠杆问题，但整体货币政策和通胀压力自主可控，个别区域的债务压力或可采取用时间换空间的方法解决。目前看，地方债化解主要途径是基于市场化原则的债务展期重组，以及地方债务置换。

联手“化债”

国盛证券固收团队表示，贵州省存量债余额主要集中在贵阳市、遵义市和省级平台，相对来说，贵阳市在一年内面对的债券到期压力最大。截至2023年4月中旬，贵州省存量债余额为3179.65亿元，贵阳市、遵义市和省级平台存量债规模占整体规模的68.44%。其中，贵阳市存量债规模最大，超过900亿元。同时，贵阳市的短期债券到期压力相对最大，一年内到期债券规模为324.50亿元，贵州省整体一年内到期债券规模为924.53亿元。

2023年4月14日，贵州省委、省政府与国务院国资委在北京举行工作会谈，签署了《国务院国资委贵州省人民政府关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路战略合作框架协议》。根据该协议，双方将在共同推进西部大开发综合改革示范区建设、现代化产业体系建设、巩固拓展脱贫攻坚成果样板区建设等方面深化合作，建立联席会议、信息沟通等贯彻落实机制，确保取得务实成效。

上述协议依据是国务院2022年1月发布的《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（以下简称“《意见》”），《意见》提及，到2025年，贵州防范化解债务风险取得实质性进展。

据悉，自《意见》发布后，至今已有66个部门和单位出台配套支持政策文件、签订落实协议或给予单项支持政策。

2022年9月，财政部印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案的通知》，文件进一步明确贵州省要积极盘活各类资金资产，稳妥化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务；按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本。

2022年12月30日，遵义道桥发布公告称，推进银行贷款重组。依据该公告，本次银行贷款重组涉及债务规模为155.94亿元，以债权保全为前提，经各方友好平等协商，近期完成签署相关补充协议。根据重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

2023年4月24日，遵义道桥公告称，“15遵义道桥债”拟于2023年4月27日兑付发行总额25%的本金并摘牌。“15遵义道桥债”发行总额9亿元，票息6.1%，到期日为2023年4月27日，本次兑付本金额2.25亿元，“15遵义道桥债”的兑付系该公司2023年以来首次对境内公募债进行兑付。

此外，2023年4月22日，中国信达发布文章称，将通过组建50人金融专家团、建立“1+14+N”综合服务机制、开展“一对一”精准对接活动等具体举措，重点围绕服务实体经济、防范化解风险、助力国企改革、房地产纾困等方面与贵州开展合作，为贵州高质量发展和现代化建设提供优质金融服务。

除贵州外，针对山东省，中央地方亦进行联动化债。2023年2月20日，银保监会发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见》（银保监11号文），引导银行业保险业优化资源配置，助力山东深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展。文件要求，“加强重点领域风险防控，鼓励全国性银行向山东倾斜不良资产处置政策资源，加快工作节奏和处置进程。积极配合化解地方政府债务风险。”

展期重组+债务置换

财政部数据显示，截至2022年末，政府债务余额约60万亿元。其中，国债约25万亿元，地方政府债务余额约35万亿元。2023年《政府工作报告》中提及，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。”

中信证券分析师明明表示，中国虽面临着杠杆问题，但货币政策和通胀压力都属于自主可控，债务压力或可采取用时间换空间的方法解决。此外，可以使用创新的货币与财政配合方式，诸如通过特定国有金融机构和专营机构向中央上缴结存利润的方式来提高流动性，缓解债务压力。

记者从业内了解到，基于市场化原则的债务展期重组措施持续得到中央支持与推动，2023年或能在多方配合下进一步推广应用。债务展期与重组，是指将“短期限+高利率”隐性债务转化为“长期、低息”的债务，具有市场化特性。

从实操案例上看，2022年12月，遵义道桥在相关金融机构支持下进行了银行贷款重组，在拉长债务期限的同时调低了利率，缓解了短期偿债压力并优化了债务结构；2023年2月，银保监会针对山东省的债务融资风险提出“提前制定接续融资和债务重组预案”的建议。

东吴证券研报显示，在城投债务的偿还优先级中，公开债往往位列第一，主要由于城投债“破刚兑”对市场冲击较大，而银行贷款占城投有息债务比重较大，故针对贷款采用展期等化债措施或可使对金融体系的冲击相对可控。其中，财政经济实力偏弱、融资成本偏高、偿债压力较大的弱资质区域可能率先效仿“遵义模式”，利用债务展期等方式来缓释区域信用风险。

此外，债务置换是地方债处理的另一重要手段。

2023年初，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清指出，“有序开展地方政府债务置换”。另外，部分地区近年提出置换隐性债务。例如，贵州省2022年决算报告中提到，“通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本”。而北京、广东、上海则试点通过发行特殊再融资债券置换隐性债。

一位天津地区银行业人士告诉记者，国家要求地方政府将隐性债务显性化，纳入地方财政系统，从地方财政部门角度来看，对纳入其中的隐性债负有偿债义务。彼时，纳入要求较为严格，比如有地方要求是发改委审批的项目等，但仍有部分隐性债游离在财政系统之外，解决隐性债问题是压降地方债风险的要点之一。

中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华表示，地方政府隐性债务可以考虑进行有条件置换，即各级地方政府用透明机制换资金，但债务责任依然由地方政府承担，在地方政府承诺实现政府投资和债务透明化，并制定长期偿债方案的基础上，经审核才允许其启动置换方案。有条件置换的资金来源，可考虑由地方专项债、政策性银行专项贷款组合的方式实现。存量债务的置换及其偿债，主要是要保障债务资金流动性，降低债务成本，净偿债期限应注意尽可能拉长。

另外，中央对于地方债管理正在不断调整优化。例如，财政部预算司副司长李大伟4月18日公开表示，财政部正在持续强化专项债券管理，指导地方用好地方政府债券资金。将专项债券收支全面纳入预算管理一体化范围，严禁“以拨代支”“一拨了之”等行为，防止资金挪用。开展全生命周期绩效管理，压实主管部门和项目单位管理责任，常态化组织财政部各地监管局开展专项债券使用管理情况核查。