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贵族是俄国的统治等级，在帝俄时期一直作为沙皇专制统治的基础和社会支柱。贵族问题是关乎俄国政府如何选择国家发展道路的深刻问题。

帝俄时期，历代沙皇努力巩固和加强贵族在地方治理方面的权力。

农奴制废除前，俄国的地方治理处在贵族团体的影响之下，甚至由贵族团体主导，这是贵族等级重要法律地位及政治地位最核心的体现。

贵族团体和首席贵族依法参与地方治理，贵族会议有权选举并提名地方职位的候选人，有权向中央政府报告地方政府的渎职、专权行为，贵族在世袭领地内还具有完整的警察权，一般司法机构和警察机构中的所有职位也由他们选举。

弱化贵族政权

1861年废除农奴制后，俄国政府在地方治理方面做出改革，弱化了贵族的政治重要性。

大改革在形式上取消了贵族对农民的人身控制权，俄国社会经济条件也发生重大变化，为使地方治理体系适应俄国新实际，亚历山大二世于19世纪60-70年代推行一系列地方治理改革。

如将乡会、村社确定为农民自治机构；设立调停官、治安法官、县农民事务署；颁布《省、县地方自治机构条例》。

这些改革虽然仍旧确保贵族在地方占主导地位，未取消贵族的任职权，他们仍旧在担任地方政府职务时占据优势，但《条例》中有关担任地方职务以及贵族会议职权范围的新规定，很大程度上削弱了贵族在以往地方治理中的重要作用。

贵族，尤其是保守派贵族对俄国政府在地方治理领域的改革并不满意，他们要求俄国政府加强其地方权力，具体内容是在地方行政机构、地方司法机构及地方自治机构中强化贵族代表权，限制纳税阶层权利，扩大贵族在农村的警察权力。

亚历山大三世即位后在专制统治危机加深的背景下，开启了反改革时期，确立了加强贵族等级地位，以巩固专制统治社会基础的方针。

俄国内政倾向的转变促使保守贵族情绪高涨地展开整体攻势，他们就重建贵族地方权力，提出了诸多迫切而过分的要求，似乎准备让国家恢复农奴制时期的秩序。

重建贵族对农民的管理权与设立地方长官

1861年废除农奴制后，贵族此前对农民所享有的全部权利也随之消散，特别重要的是废除了贵族对农民的人身控制权和司法审判权。

于是政府开始通过1864年的司法改革和地方自治改革，重建地方权力体系。

大改革后的农民管理制度：从治安调停官到农民事务署。1861年改革为农民等级自治创造了条件。

在保留村社土地所有制和连环保制度的情况下，为了维护地方秩序、方便国家征税、防止农民的“无产阶级化”，俄国农村在原有土地公社的基础上，建立了行政化的村社或译为村会和由若干个村社组成的乡，以及以乡长为首的乡级管理机构或译为乡公所。

乡长手中集中了乡域内的全部行政权，同时是农民自治过程中唯一的国家公职人员。

为了解决农民日常司法需求，在村社的司法功能基础上建立起了具有等级性的农民司法机构，即乡级法院。

乡级法院由乡民大会选举产生，按照习惯法处理农民的纠纷。这本来被改革者视为暂时的安排，未来农民的司法还是要归附于泛等级的普通民法。

与此同时，俄国政府设立了治安调停官制度，负责调节农民与地主之间的矛盾。地主将治安调停官称为“农民的辩护人”。

司法改革是俄国建成法治国家的重要一步，它以欧洲经验为基础，是建立独立司法权的有益尝试。

在此之后，俄国的司法程序具有了全新的特点，包括公开性、辩论性、自由举证、无罪推定，开始实行上诉制度、陪审团制度等，同时建立起了地方司法机关——治安法院。

治安法院由县级地方自治会议选举产生，任期三年，负责审理不太严重的刑事和民事案件。

治安法院包括两级：

第一级是县域内的区级治安法官，第二级是它的上诉机关，即全县治安法官代表大会。治安法院享有相对独立的司法权，可以自主做出判决。

从管理序列上说，它隶属于司法部，而不是行政机构部门。

治安法院作为泛等级的司法机构，与农民等级的乡级法院相互补充，是欧洲经验与本土传统的结合，促进了民众法律意识和权利文化的发展。

改革者的目标是，农民在法律上应该与其他等级逐渐接近，并且完全适从于普通民法。

但是到了19世纪70年代末，这种制度的弊端不断显现。一大原因是俄国治安法官的数量严重不足，政府号召地方贵族担任此职务。

由于治安法官的工作更加稳定、更加独立，因此许多治安调停官转而去担任治安法官，绝大多数的治安法官都是贵族出身。

但是对于农民而言，这些贵族治安法官是异己、严厉又遥远的存在，让农民感到疏离。

与此同时，治安调停官的构成发生了很大变化，政府也发现，农民的等级自治无法令人满意，尽管调停制度在农民治理中发挥了重要作用，但它并不能有效地协调农民和贵族间的矛盾。

1874年7月27日沙皇亚历山大二世颁布法令，废除了治安调停官和县级治安调停官代表大会制度，建立起了县级农民事务署。

县级农民事务署为委员制机构，由县首席贵族担任署长，其成员包括：常务委员、县地方自治局主席、名誉治安法官、县警察局长，其中常务委员从贵族地主中选拔，名誉治安法官由司法部任命。

县级农民事务署承担了县域内农民管理方面的大部分职责，包括：监管农民自治机构活动，任命、惩处或罢免农民选举的任职者，向农民收取赎买金、国税、地方税、代役租，处理农民和地主间的土地纠纷，解决农民的土地分配问题等。

在县级农民事务署中，常务委员是唯一常驻的工作人员，其他成员则专注于自身本职工作，所有成员每月仅会面一两次，故该机构的大部分职责依赖于常务委员来履行。

常务委员一职由内务部管辖，任职者须通过严格的选拔程序。在不设立地方自治机构的省份，内务部根据省长提议任命常务委员。

在设立地方自治机构的省份，县贵族会议和县首席贵族初步确定哪些贵族地主满足常务委员的任职要求，再由县农民事务署向省地方自治会议提交初选人员名单，然后省地方自治会议从各县初选人员中选拔常务委员最终候选人，并将名单提交省长，省长再呈请内务部批准任命常务委员。

县农民事务署的职权范围、组织结构、常务委员任命程序都明确了贵族在其中的主导地位。

直到1889年颁布《地方长官条例》前，县农民事务署一直承担着以往县调停官代表大会及调停官在农民管理方面的大部分职责。

县级农民事务署将农民管理权分配给不同部门，以达到权力制衡，同时受到省长和省级农民事务署的监督。

但是裁夺县农民事务署大多数事务的县首席贵族，以及担任省农民事务署主席的省首席贵族均不受省长监管。

省农民事务署更多的时候是县农民事务署的维护者，而非监督者。

政府和贵族对农民管理机构的不满

19世纪70年代，贵族曾提出，县级公职应该完全掌握在由贵族所选举出的任职者手中，或者由政府任命的地方贵族担任。

当时，贵族会议与调停机构间的冲突十分尖锐，贵族公开指责政府设立的调停机构破坏了贵族地主权利，纵容农民不履行义务，是偏袒农民、充斥着官僚主义与形式主义的无效机构。

在这种情况下，内务大臣Н.П.伊格纳季耶夫于1880年在部分省份开展调查，其目的是搜集农民管理方面的信息。

1881年，内务部又成立了以М.С.卡汉诺夫为主席的地方治理改革特别委员会，利用广泛收集到的材料和现有的法律规章，对农民管理的改革问题进行了系统性地研究。

卡汉诺夫特别委员会根据各个地方自治机构提出的资料和建议，着手对地方代表制进行了完善。不过在保守派贵族看来，卡汉诺夫地方治理改革特别委员会的自由主义气息过于浓厚，因此继任的内务大臣Д.А.托尔斯泰也对其感到不满。

1885年2月28日亚历山大三世取消了卡汉诺夫委员会，将全部资料转交给内务部办公厅继续研究。

内务部对农民管理的不满是全方位的。除了农村中的行政、司法等权力相互分散之外，农村的法律状况也非常混乱。

农村律师在为农民辩护时，不服从于地方行政部门，而是独立行动，这让省长和内务大臣感到不安。对此内务大臣托尔斯泰指出：

“由于地方上缺乏能与民众接近且能对民众施加影响的基层权力，以至于农民无法获得合法保护和对自己有益的指导。这为农村辩护人的活动提供了广阔的活动空间，而这些人正是农村中的害虫。最近十年，也就是在废除治安调解官制度之后，各县的案件辩护人数量激增，他们在农村中的影响力一年比一年大。”

这种情况引起了政府的不安。更重要的是，农民的等级自治也存在严重缺陷。

乡公所掌握了行政权，是农民唯一能直接接触的国家部门。但如果农民与其他政府机构发生冲突，乡公所并不能保护农民。而且，尽管乡公所隶属于内务大臣管辖，但是内务部对其缺乏应有的控制，无法形成有效的地方管理。

这就助长了农村中的滥权违法行为，特别是乡长和村长的贪污受贿，成为难以解决的问题。