民国政区变迁史（二）1912年北京政府的行政制度改革措施

1912年，是政区变迁承前启后的一年，就全国范围而言，也是极为混乱的一年。在北京政府直接控制的北方地区，较少受到辛亥革命的冲击，保留了清代的省、府、县三级制，作为监察机构的道也继续存在。而在南方地区，清代的行政机构随着辛亥革命而自动瓦解，由军政府掌管当地的军政与民政。随着民政机构的设立，南方各省大多数实行省县两级制；在省会和一些重要的地区设府，府的行政层级与县相等，原先拥有的对县的管辖职能已被取消，只对本区域的县实行有限的监察作用。在川边地区，则新设立了一批县级政区。

1912年3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统。上任伊始，袁世凯没有立即对全国政区的混乱局面进行大的整顿、改革，只是对直接控制地区的官制进行了一些调整。3月17日，袁世凯发布临时大总统令，改东三省等地区的总督为都督，"东南各省长官均称都督，现在全国统一职官尚未确定，自应先行改归一律，以一观听。所有东三省总督改为东三省都督，直隶总督改为直隶都督，陕甘总督改为甘肃都督，其河南、山东、吉林、黑龙江、新疆等巡抚亦均改称都督。惟官名虽更，职权仍旧，所有各省文武属官照旧供职，官制、营制概不更动，其应行之政务、应司之职掌，仍当继续进行"。

此后，"军民分治"与《省制与外官官制草案》之争，成为袁世凯政权与革命党人之间长期复杂的斗争。1913年2月26日，章太炎在《大公报》上发表《调拟官制之要电》，向当选临时大总统的袁世凯建议“废省存道，废府存县，县隶于道，道隶于部。其各省督抚、都督等改为军官，不与民事，隶陆军部"。其目的是试图改清朝的地方三级制为两级，缩小行政区，划分军民二政，以加强中央集权。章太炎的这个建议，正好符合袁世凯削减南方各省都督权力的愿望，很快就得到袁世凯的赞同。

从1912年3月起，袁世凯就指定北京临时筹备处法制股股长汪荣宝，根据章太炎提出的外官制精神，制定新的外官制草案。4月初，汪荣宝等拟订的外官制草案得到袁世凯的批准，"探其大纲，系仍照现制，各省分设都督总统军政、保卫疆界，以民政长为地方行政长官，其外交、理财、教育、司法、工商、农林等政各设一使，照省地情形，分别支配。裁道、府、厅、州，一律改为县治云"。7月10日，袁世凯将《省制与外官制草案》提交参议院审议。草案遭到多数省份的都督和省议会的反对。此后，袁世凯又多次提出外官制草案，但大多数议员和省份均以各种原因予以反对。

5月份以后，内务部对应采用何种行政区划，进行了多次讨论，并取得了共识：全国行政要得到统一，必须以整理区域为根本，而整理区域的基础是调查。于是，内务部于10月16日通知各省调查各地行政区划，并在11月14日将调查表发往各省，"令其按照填注，务期区域之经过、历史及现时状况，详晰记载，俾收整齐划一之效"。县，县隶于道，道隶于部。其各省督抚、都督等改为军官，不与民事，隶陆军部"。其目的是试图改清朝的地方三级制为两级，缩小行政区，划分军民二政，以加强中央集权。章太炎的这个建议，正好符合袁世凯削减南方各省都督权力的愿望，很快就得到袁世凯的赞同。

从1912年3月起，袁世凯就指定北京临时筹备处法制股股长汪荣宝，根据章太炎提出的外官制精神，制定新的外官制草案。4月初，汪荣宝等拟订的外官制草案得到袁世凯的批准，"探其大纲，系仍照现制，各省分设都督总统军政、保卫疆界，以民政长为地方行政长官，其外交、理财、教育、司法、工商、农林等政各设一使，照省地情形，分别支配。裁道、府、厅、州，一律改为县治云"。7月10日，袁世凯将《省制与外官制草案》提交参议院审议。草案遭到多数省份的都督和省议会的反对。此后，袁世凯又多次提出外官制草案，但大多数议员和省份均以各种原因予以反对。

5月份以后，内务部对应采用何种行政区划，进行了多次讨论，并取得了共识：全国行政要得到统一，必须以整理区域为根本，而整理区域的基础是调查。于是，内务部于10月16日通知各省调查各地行政区划，并在11月14日将调查表发往各省，"令其按照填注，务期区域之经过、历史及现时状况，详晰记载，俾收整齐划一之效"。