国家官僚之间的平衡，细说旧日本帝国国会政治的纷扰

日本国会是根据明治宪法召开的，分为众议院及贵族院两院，其权力是通过法案、核准政府年度预算。然而在1890年第一届国会召开后，它马上成为日本政治生活的焦点。

选举法在1889年与宪法一起颁布，它对投票者及候选人资格均有财产限制。众议院选举分全国为257个选区，从中选出300名代表（有些大选区可以选举2名代表）。第一批当选的众议院议员多半出身地主，除此之外，零零星星有些商人、前任官员、都会专业人士赢得席位，专业人士包括记者、出版者及律师等人，出身于昔日武士阶级的人约占议员总数的1 /3。

贵族院则不由选举组成，其成员是由天皇从一些特定类别人群中委任，其中包括1885年创立的世袭制华族、皇室男性成员、全国纳税最高者。天皇亦会委任对政府有功或在学术上有成就的人。整体而言，贵族院由前任高层官员、昔日大名、德川家族一小部分成员及国内富人组成，它是个特权阶级，政治态度极端保守。贵族院的作用是抑制众议院提出来的自由化议案。

国会议员有法案表决权，而法案则由内阁各部会或由议员自身提出。除此之外，国会亦表决预算及其他一些事务，其中一个议题是选举资格的扩大。从1897年末开始，部分国会议员亦与新闻界的积极分子合作，共同推进普选运动。1900年，政府降低投票资格，由原来每户年缴15日元改为10日元，新选举法扩大了日本的选举人数，选举人口由1%增至2%。

国会议员从1890年第一届国会开始便谈及社会问题，他们讨论过工厂工人的工作环境及健康，也谈到师法欧洲的《工场法》是否真的起到保护作用。政府官员倾向于限制女工及童工的夜间工作时长，议员则与纺织界巨头及其他工业家站在同一阵线，反对通过这样的法案。到1911年，双方达成协议，通过一个内容比较缓和的《工场法》。国会议员亦谈及外交政策，当日本发动扩张战争时，他们都会一致拥护国家立场；但到和平时期，他们通常挑剔军费太高，反对扩大军事规模。

在早期议会政治中，谈论最多的是国内问题。其中税收及其用途是最具争议性的题目。国会中的地主们要求政府不要光倚赖地税作为主要财源。1896年国会通过“企业税”，它废除了1878年以来由各县向商界征税的制度，代之以中央征收的税项，并根据企业的员工多少、房屋数目以及收入多少来征税。故经过一段时间后，地税占国家财政收入的比例便逐步下降。另一方面，与重要资本家有联系的国会议员，则发起运动要求废除企业税。

除了税源是一个争论点外，如何分配国家财政亦是引起各部会大臣与议员争议的问题。财政是否主要供海陆军之用，或是应用在改良港口及道路等地区工程？若是，则哪一个地区优先？正如其他国家一样，这种国会政治大戏每天都会在近代日本上演。

头六届国会举行于1890—1894年，它是国会恶斗政治最典型的例子。一方是政府，它由天皇委任的内阁大臣组成，内阁下面则是一个庞大的国家官僚机器，根据新出炉的文官考试制度运作。与政府对着干的则是反对党，其主要成员是昔日自由民权运动的活跃分子。1890年7月第一届国会选举时，他们重组为自由党与改进党参选，并以171席取得多数席位。而明治政府统治阶层亦组成一个亲政府党派，但只取得79席。反对党马上要政府削减次年年度预算，当时首相是山县有朋，他原本打算抗拒提议，甚至不惜解散国会。但山县并非一个全无警觉性的人，为了让第一届议会能顺利进行，他终于同意在数字上做出让步，最后通过预算。

直到1894年前，连续几届国会的情况都一样，自由、改进两党的国会议员与明治领导人的强硬派相持不下，冲突不断，其中尤以山县有朋及松方正义两任首相期间，双方的对抗最激烈。对明治统治精英而言，国会是毫无帮助的，他们曾挟用天皇名义，迫使若干政治家支持政府，有时相当成功。另一方面，内务省本来的任务是督导选举，但却常利用其警察力量或贿赂方式，迫使选民支持政府的候选人。

1892年的第二届国会选举尤其血腥，在投票时警察与党派支持者之间屡屡发生打斗事件，至少有25名选民死亡，数百人受伤。虽然如此，反对党仍在国会中掌握过半议席，政府在这段时间中用尽各种方法让国会通过其议程，包括恐吓、贿赂、由天皇发出警告、解散国会等方式，故议会政治在日本开始得十分艰难。

甲午战争爆发以后情况稍有改变，议员都热烈支持战争，国会采取一个比较合作的妥协态度，暂停与政府的政治斗争，统一在首相伊藤博文的战时内阁下。伊藤同时亦采取合作政治战略，为换取议员的支持，伊藤同意议员出任官僚职位，在经费分配上亦给予他们一定发言权。

战争结束后，双方的友好气氛略为退却。虽然第二次松方正义内阁（1896年—1898年1月）任命改进党领袖大隈重信为外务大臣，但却不愿意对改进党做太多让步。在一次不信任投票下，松方决定解散国会。山县有朋在1898年11月到1900年第二次组阁，亦采取强硬路线，拒绝与政党分享政府职位，最后内阁倒台。

1900年是一个转折点，伊藤博文第四次出任首相，是明治领导人与国会关系的最后一次尝试。在某种意义上，伊藤是成功的，因为他采取了协调和结盟的政策。因此踏入20世纪象征一个新时代的开始，内阁大臣与民选国会议员走上一条比较妥协的道路。1900年，伊藤组织成立一个名为“立宪政友会”的新政党，其核心成员是板垣退助所组成的自由党党员。1901年伊藤卸任首相，在此后12年中，首相职位便由桂太郎与西园寺公望轮流担任，史称“桂园时期”。桂太郎出身长州军人，是山县有朋的左右手；西园寺公望出身贵族，曾留学法国，颇富自由思想，与伊藤关系密切。桂太郎任职首相的时间为1901—1906年、1908—1911年、1912—1913年，西园寺的任职时间为1906—1908年、1911—1912年。政友会在这段时间逐步成为众议院中的核心力量，两人都依赖它以顺利执行政策。西园寺比较支持民主制度，他事实上担任政友会党魁之职。西园寺认为把有能力的人组成政党，会有助于日本政治及社会稳定；但桂太郎则不信任政党政治，他之所以与政友会结盟，只不过因为事实上的利益及需要而已。

这时期另一个重要政治人物是原敬（1856—1921），他出身昔日武士家庭，家境尚算富裕。原敬由1904年开始便担任政友会领导人，能力不错。他之所以能够成为一个有力沟通者，得益于其历练丰富。开始时原敬在政府工作，为时甚短，接着转到新闻界，成为一个颇出色的编辑。19世纪80年代，原敬应征考进外务省，但到90年代后期又回到新闻界。1900年担任政友会的书记长，1902年当选为国会议员，直到1921年去世前，原敬仍然担任这个职位。

一位史家称原敬为“妥协政治”的推手，经常在幕后纵横捭阖，强化政党及当选政治人物的力量。原敬说服其政党支持政府预算，目的是换取一至两种政治利益，首要利益是让政党成员出任官职，特别是内阁职务。第二种利益是政党选区的公共开支，举凡道路、海港修筑、学校、铁路均属之，若党员能出任中央官职，更有助于攫取地方利益。原敬可以说是日本版“分赃”政治之父，这种政治作风遗留到今天。

最重大的利益交换出现于1904年末，原敬主动支持桂太郎的战时预算，以换取西园寺公望出任下届首相的承诺。日俄战争后，桂太郎履行约定，政友会则利用此机会安插党员到内阁各个位置上，直至1912年为止。在此种操作过程中，一方面政友会变得更一体化，更官僚化；另一方面官僚则变得更政党化。一个如原敬的政党领袖出任内务大臣，只要各部会官员能效忠其政党，他们便马上有机会晋升至县府或警察部门的高级职位，前途将一帆风顺。为了投桃报李，他们亦会在监管全国选举或地方选举时，为执政当局提供有利环境，成为政友会在选举中的重要工具。

政友会由1900年创立到1912年为止，一直是国会内唯一有组织的政党。不过到1912年，日本却爆发了1890年国会成立以来最大的政治危机。事件发生于1912年7月，当时明治天皇去世，由其子嗣大正天皇继位，到是年秋天，一场政治风暴便出现，历史上称为“大正政变”。

作家夏目漱石在其1914年的著名小说《心》一书中，深刻地描绘出明治天皇去世时的情境，那象征一个时代的结束。小说的主角便说：“我的感觉是明治时代精神随着天皇而开始，今天他去世，亦跟着结束了。”数千万的日本人亦与他同感，近代化中的日本正站在十字街角，向一个新时代过渡。乃木希典事件更加强了这种变动感。乃木希典大将与其夫人在明治天皇葬礼那一天双双自杀。乃木在中日甲午战争中一举成名，但在日俄战争时，乃木所指挥的战役常常师老无功，伤亡惨重。他的自杀似乎是为其战争责任赎罪，不过舆论界则以醒目标题渲染，乃木夫妇之死是向最高军事领袖表达其鞠躬尽瘁之意。

大正天皇即位之初马上出现重大政治斗争，使民众更加相信新时代的来临。政治风暴在1912年11月爆发，西园寺在接任首相后，陆军一直施加压力，要内阁拨款增加至少两个师团的预算。这原是1906年扩军纲要中的规定，内阁当时亦同意，但西园寺要缩减政府开支，拒绝增加军费，陆军大臣因而辞职。根据现行法规，海陆军大臣必须是现役军人方可担任，但军方有意使西园寺难堪，拒绝提出后继人选，西园寺无法组阁，只好辞职。

政友会不满陆军增加经费的要求，当时它在国会拥有多数席位，亦得到民间的广泛支持。舆论及著名知识分子认为陆军的策略侵犯了“立宪政府”。所谓立宪政府是指尊重民选国会议员的权力，经费拨给是国会的预算权。商界领袖没有这样的意识形态，但他们也赞成政友会的削减预算运动。在军方与政党的对立下，桂太郎继西园寺为首相，他拒绝向政友会让步。结果桂太郎的政敌联合一致，发起“拥护宪政运动”，包括发表各种声明，举办室内及户外活动，出席人数颇众，到1913年2月达到高潮。

桂太郎本身亦了解到要解决政治风潮，他需要国会内部一定程度的支持。桂太郎自信可以拉拢到一些民族主义者，其中包括无党派人士，也包括那些由政友会或国民党脱党的议员。国民党于1910年创立，主要由国会中反对政友会但却不属任何党派的议员组成。然而当桂太郎在1913年2月7日发起新政党，组成“立宪同志会”时，参加者只有93个议员，其中大半来自国民党，由政友会叛降而来的一人也没有。因此桂太郎可以说弄巧成拙，在国会外被请愿群众包围，在国会内要面对政友会的不信任票，十分狼狈，不得不如以前其他明治精英统治者一样，向天皇求助，他希望天皇能下诏命西园寺率领其政友会在国会合作。

当示威者继续在国会外聚集时，一些不寻常的事情发生了，政友会议员直接挑战桂太郎。被称为宪政之神之一的尾崎行雄，在1913年2月5日发表一篇演说。该演说成为日本国会史上最重要的文献之一，尾崎指责桂太郎及其同伙：

天天自称忠心耿耿，好像只有他们才真正了解何谓尽忠天皇、尽忠国家，实际上他们只不过是躲在天皇背后，向其政敌施放冷枪。他们的所作所为，难道不是仅利用天皇作护身符，或者把圣谕作子弹，借此消灭敌人吗？

桂太郎曾一度尝试说服天皇助其在政治斗争中压倒政党，但并未成功。据其中一个文献记载，桂太郎“面色马上发白，如死人一样……他的面部表情就像一个人正在被判死刑”。

几天之后，东京及其他城市相继发生暴动。2月10日，群众焦急地聚集在国会外，等候桂太郎去向的揭晓，当时大部分人认为桂太郎辞职是无法避免的。然而当国会不能即日召开的谣言传出后，群众马上闹事，东京有38个派出所被毁，亲政府的报纸亦受到攻击，有人被杀，更有数以百计的人被捕及受伤。原敬在其日记中写道：“若桂太郎仍拒绝辞职，一场等同于革命的暴动恐怕无法避免。”

桂太郎的确辞职了。硕果仅存的元老山县有朋、松方正义及西园寺公望要求海军出身的山本权兵卫组阁，同时答应政友会在新内阁中占有一定分量。原敬同意元老的建议，他为政友会争取到3个内阁的职位（包括他自己出任内务大臣），另外有3人一向同情政友会，答应在入仕内阁后会加入政友会。但首相、陆军大臣、海军大臣、外务大臣4个最关键的职位还在无党派人士手中。山本权兵卫在组阁时，确实向原敬做出一些重要让步。他同意修改规则，原来规定现役军人才能出任海陆军大臣，实际上赋予军方有否决内阁的权力，新规定则是退伍军人亦可以担任海陆军大臣。山本权兵卫同时亦规定各省次官为政治任命，为政党进入官僚体系开拓更广的门径，山本亦削减预算及官僚人数。

政党的收获相当丰富，但护宪运动的支持者对结果却十分失望，他们似乎认为这是一种无力的妥协，完全因为原敬希望拉拢萨摩派领袖山本权兵卫。在过去几个月，他们辛辛苦苦组织运动“打倒藩阀政府”，现在的结果与他们原来的期待相差甚远。

大正政变带来的清楚信息是，到了明治时代末期，政治领袖已无法无视国会民选议员的力量；政友会虽然只是唯一政党，但它已经成为一个团结力量，控制国会的多数席位。另一个值得注意的地方则是同志会的成立。桂太郎虽然在1913年的政治斗争中一败涂地，但仓促成军的同志会却存活下来，而且渐有起色，成为另一股政治力量。在这些纷扰的日子里，两党政治隐然成形，一直发展到20世纪30年代才终止。