政府引导基金是怎么来的？

西方总是批评中国，认为中国政企不分，政府对于企业的补贴和支持太多，这对其他国家的企业来说是非常不公平的，这一点也不“市场经济”。可是西方企业在进驻中国时，又从中国政府手中拿到大量的财政补贴和税收优惠，而且也并不为此感到羞愧。

这种双标观点说明了一个道理：和书本上的经济学不一样，现实世界没有明确的市场和政府的分界线。尤其在中国，地方政府掌握着大量企业发展所需要的资源，比如土地资源和信贷资源。而且实体企业需要可持续性的、大笔的、复杂的投资，这种投资落地建成的工厂也是不可逆的，政府的介入肯定也是必然的，而且肯定是非常深的。

在经济发展的起步阶段，资本市场和信用机制都不完善，因此以信用级别最高的政府为主体来融资和投资，是更可行的方式。

事实上，东亚经济奇迹一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。这就是以政府为主体进行投融资的正面教材。

大部分新型制造业对自然条件要求不高，不会特别依赖先天自然资源，而且我国基础设施发达，物流成本低，一些内陆中心城市索然没有沿海城市那么便利，但是条件也不会差很多。这些城市如果能吸引一些行业龙头企业落户，就有可能带来一大片相关企业。产业集群一旦形成，自身引力就会不断加强，很难被外力打破。

传统的土地财政和土地金融模式在地方债务高企和“去杠杆、去产能”的时代背景下已经很难维持，一种新型的政府参与经济和科技建设的方式——政府引导基金在这几年有了非常大的增长。截至2019年上半年，国内就有1686支政府引导基金，到位资金规模约4万亿元。那么什么是政府基金？它的设立背景是什么？

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正如在（从土地财政到土地金融）一中我们说到过，政府不能直接从银行借钱出来投资，必须要借助城投公司。和这个逻辑类似，政府也不能直接做股权投资，必须要设立专门的政府引导基金，并且要成立专门的公司去运营和管理这支基金。

政府引导基金大致可以分为三类

1）和城投公司一样，是政府独资公司。比如曾经投资过京东方的北京亦庄国投，就是由北京经济技术开发区国有资产管理办公室百分百持有的公司。

2）混合所有制公司，比如受托管理深圳市引导基金的深创投，其最大股东就是深圳市国资委，但是持股比例也仅仅是28%左右。

3）一些地方政府的政府引导基金很小，政府没有能力专门组建一家专业的基金管理公司，于是就把钱委托给市场化的母基金管理人，比如投资了君联资本、同创伟业、达晨财智、龙珠资本等著名私募基金的盛世投资集团。

政府引导基金的制度准备

1）2008年，国务院明确政府引导基金的宗旨是“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题”。要求政府引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行市场化运作。

2）2010年，财政部规定符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金，可在IPO时申请豁免国有股转持义务。为什么这个规定那么重要？因为在2009年，财政部、国资委、证监会和社保基金会一起出台了政策，规定凡是在境内IPO的含国有股的公司，需要按IPO时实际发行股份的10%划拨给社保基金。这样地方政府就觉得这是在为社保基金做嫁衣。所以财政部在2010年出台的这一政策能极大提高国有资本从事创投的积极性。

3）2011年，财政部和发改委确定了GP可以在收取LP管理费的基础上，进一步收取增值收益部分的20%。对于一般的LP，GP都会收取20%的投资业绩提成。但是政府引导基金是用财政的钱做LP，那么GP到底能不能或者说敢不敢收取这20%的业绩提成就是一个问题了。还好，2011年的这一规定相当于承认了GP创造的价值，让政府引导基金更加市场化。

4）2014年，新版《预算法》出台，中央开始严格限制地方政府对企业进行财政补贴。所以地方政府对企业的补贴都转化为政府引导基金的投资了。

改革证券市场

当然，政府引导基金想要做成，还需要三个条件：

1）有大量的民间资本想要参与投资；

2）有大量的专业投资人士可以委托；

3）投资的钱能从股市上拿回来。

这三点中，尤其是第三点最重要。因为只要能看到投资的钱能得到回报，必然会有大量的民间资本和投融资专业人士参与其中。所以解决第三个条件就至关重要。

原先中国证券市场的流动性不好，很多股权不方便变现。但是随后我国发起了很多项改革措施：

1）2005年的股权分置改革。我国股市曾有三分之二的股权都不能买卖交易，这种情况让非流通股的股东的权益受到严重限制，价格也被严重低估。还好2005年证监会开启了股权分置改革，解决了这一问题。

2）2006年新修订的《公司法》开始实施。公司上市后发起人股票仍然有三年的禁售，但是风投基金的禁售期可以缩短为12个月，这大大方便了创投基金卖出股权。

3）证券交易所做了很多改革，中小板、创业板、新三板、科创板、北交所、注册制等等改革让企业上市融资变得更加容易，原先的投资股东也更容易变现。

政府引导基金的困难

当然政府引导基金的发展不是一帆风顺的，它遇到了四种困难。

首先是财政资金的保值增值要求和风险投资可能带来亏损之间的矛盾。风险投资会承担风险，也有很大概率会亏钱。但是地方政府财政资金的钱如果亏了，那么谁来买单？怎么向上级领导交代？所以有些政府引导资金，名曰风险投资，本质上还是债券。如果被投公司亏损了，那么股票就要转换为债券，被投公司要拿出自己的钱给财政资金补窟窿。

其次是财政资金的地域属性和资本无边界之间的矛盾。本质上地方政府引导基金还是为了给地方招商引资，地方政府肯定要求要把产业带过来。但是某些产业已经在长三角或珠三角形成了稳定的产业带，政府引导基金的单笔投资很难把整体产业带都带过来，这笔投资最后还是会落地在原本就经济发达的中心城市。

再次，困难还来自于资本市场。因为政府引导基金仅仅是私募股权基金的出资人之一，私募股权基金想要成立，还需要吸纳民间社会资本。如果民间资本不愿意参与进来，那么政府引导基金也会英雄无用武之地。

最后，困难来自于激励机制。私募基金行业收入高，专业的投融资人才要求的收入也高，但是政府引导基金的老板是政府和国企，一般给不出高竞争力的工资。在市场化程度高、制度比较灵活的地方比如深圳，激励机制就能更灵活，更尊重人才。但是在大部分地区，这种激励机制都很难建成。

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