农村金融｜深化改革与化解金融风险要“两条腿走路”

编者按 有效防范化解重大经济金融风险依然是2023年政府工作报告的重点之一。农村信用社是我国金融市场重要的组成部分，在乡村振兴、促进共同富裕、中小微企业纾困等重点领域一直发挥着重要作用，但因管理体系相对老化等原因，已经成为金融系统的薄弱环节。当前农信机构存在哪些亟待解决的风险点？如何建立长效机制，防范和化解农信机构各类风险？在数字经济时代，加快农信机构数字化转型要防范哪些风险？

防范化解金融风险是金融监管永恒的主题。农村信用社是我国金融市场重要的组成部分，在乡村振兴、促进共同富裕、中小微企业纾困等重点领域一直发挥着重要作用。随着信贷投放力度不断加大、体制机制相对滞后、管理体系相对老化等原因，一些农村信用社日益呈现出高风险态势。

农业农村部农村经济研究中心金融保险研究室主任龙文军在接受中国经济时报记者采访时表示，近年来，农村信用社面临自身经营财务收支的风险越来越大。由于存贷款利差是农村信用社主要收入来源，在利率市场化越来越明显的当下，存贷款利差必然会缩小，农村信用社资金价格优势不明显，再加上成本增加和不良贷款防控压力增大，其利润增长空间越来越小。

记者了解到，近年来，贷款利率下行是大势所趋。纵观近四年，企业贷款平均利率由2019年的5.30%，一路下降到2020年的4.71%、2021年的4.61%和2022年的4.17%。在资产端收益下降和负债端成本高企的双重挤压下，以传统利差为主要收入来源的农村信用社面临着生存发展的重大考验。

中国银行研究院研究员叶银丹对本报记者表示，随着农村金融市场的逐步开放，普惠金融的数字化转型也在一定程度上推高了农村县域金融市场的整体竞争水平，由此出现的农户多头贷款、金融机构同质竞争、存贷款利率定价不合理等现象形成了潜在的风险点，进一步削弱了农村信用社的商业化可持续发展能力。此外，其服务对象为小微企业，在经济下行压力下，小微企业相对于其他大型企业，更容易受到经济冲击，也在一定程度上加大了农村信用社的经营风险。

“农信社资产负债规模一般都较小，一旦金融市场出现货币政策的变化等风吹草动，极易波及农村信用社，其自身的可用资源难以应付客户短时间挤兑，进而带来流动性风险，甚至可能引发较大规模的支付风险。”龙文军表示。

2019年，银保监会发布了《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，要求尽量做到信贷不出县、资金不出省。

“这使得本就经营范围狭小的农村信用社发展受到了进一步约束，收入来源减少。随着对农村金融机构监管的日益严格，农村信用社系统业务流程愈加谨慎、繁琐，客户群体逐渐减少，对优质客户的吸引能力变弱，与其他金融机构相比，竞争力减弱。”叶银丹表示。

叶银丹认为，农村信用社信贷资产质量有待改善，存量风险较高。目前，各地农信机构经营发展水平参差不齐，下级行社风险管理机制不完善，存在一定的潜在风险。同时，涉农信贷资产的整体质量不高，削弱了农村信用社可持续发展能力。

在叶银丹看来，上述问题主要归结于以下两点：一方面，农业是弱质性产业，受自然、气候等条件影响较大，自然与市场双重风险交织进一步增加了农信社风险管理成本，阻碍农信社获得稳定预期现金流，弱化财务可持续性，同时贷款集中度高，不利于风险分散；另一方面，农村信用社服务“三农”的普惠金融业务增量不一定能提升整体利润水平，甚至可能导致额外的信贷分销成本，使之难以实现成本效率。

“当前，农村信用社还存在金融创新力度弱、人才建设力量不强的问题，但是存量风险最需要优先解决。处理存量风险是推进农村信用社改革的前提条件，对减轻历史包袱、保障改制后的机构健康运转都有积极作用。”叶银丹表示。

在龙文军看来，在推进乡村振兴战略和建设农业强国的背景下，一方面，农村信用社应牢牢坚持服务“三农”的使命，在服务“三农”过程中与其他银行开展差异化竞争，打造以服务“三农”为主的股权结构，坚决防止“进城离乡”现象，主动对接农业农村现代化的需求，大力发展普惠金融。另一方面，要以创新驱动发展为导向推进各类业务。在产品创新上，充分发挥农村信用社产品快捷灵活的优势，提升吸引力；在渠道创新上，打造线上与线下结合的农村金融服务渠道；在机制创新上，完善审批机制，改进流程，打造适应新型“三农”需求的金融服务机制。

图片来源/新华社

叶银丹认为，建立健全农信社风险治理机制，全面提升风险防范能力至关重要。

第一，应强化信贷审批环节管理，切实提升新增贷款发放质量，加快风险资产清理处置，逐步优化资产结构。

第二，完善农信社的风险治理机制，加快金融科技监管的创新运用。监管部门要全面摸底农信机构整体风险水平，加强对高风险农信社的跟踪监督和现场指导，严格信息披露要求，建立风险预警机制，制定风险应对预案，提升风险化解能力。

第三，建立健全农信社金融风险补偿机制，强化金融风险应对能力。建议由财政资金建立专门的地方金融风险稳定基金，对“三农”业务予以一定的风险补偿，以提升农信机构风险防范与化解能力。

“要进一步提升农信社的管理质量。要主动控制风险，关注财务管理等风险点，建立健全覆盖全部流程、全部人员和业务的全风险管理体系；要加强流动性风险管理，强化以资本管理为先导的资产负债管理体系，严防挤兑事件的发生。同时，要对农信社进行特殊化监管。监管机构应根据农信社的营业规模对其风险程度进行评级，以此作为差异化监管依据，并对不同贷款种类设立差别贷款要求，放宽贷款利率和不良贷款率限制，通过建立完善的征信体系，将不良贷款控制在合理范围，为‘三农’发展提供金融‘活水’。”龙文军进一步强调。

如今，数字经济与数字金融结合是历史必然、大势所趋，农村信用社作为“三农”金融服务的主力军，也在积极推动数字化转型。当前，应从哪些方面入手加快农村信用社数字化转型步伐？在此过程中应如何做好风险防范？对此，中国经济时报记者专访了北京工商大学经济学院教授、数字金融研究中心主任张正平。

中国经济时报：您认为，应从哪些方面入手加快农村信用社数字化转型步伐？

张正平：第一，加强农村地区信息基础设施建设。积极推进数字乡村建设，将更多的互联网建设资金优先倾向贫困地区和农村地区，提高农村地区通信和光纤宽带的覆盖面，特别是将网络通信从行政村向自然村覆盖，加大财政补贴切实减轻农村居民网络资费负担，推动5G基站等基础设施在农村地区快速发展。同时，要大力推动数字移动支付的普及应用，鼓励和支持各类数字移动支付服务主体到农村地区特别是贫困地区开展相关业务，推动数字移动支付从农村生活服务业向农村生产性服务业拓展，以提升农村地区数字移动支付服务水平。

第二，加快推进农村信用体系建设。加强顶层设计，由省级统筹农村信用体系的平台建设，市、县落实农村居民的信息收集和信息共享，避免各级平台的重复建设和开发。借鉴浙江丽水和广东梅州农村信用体系建设的经验，推广“政府+平台运营”“政府+人民银行”等信用体系建设模式，鼓励社会力量参与农村信用体系平台建设；结合大数据和互联网金融技术，推进各类农业经营主体的电子信用档案建设。

第三，寻找适合自身的数字化转型策略。考虑到农信机构的现实情况和数字化转型对资金、技术、人才等要素投入的客观要求，农信机构宜采取合作共建等方式，借助外力推进其数字化转型，可考虑与省联社共建、与大机构合作、多家农信机构抱团、与行业组织结盟四种模式。

第四，加强数字人才引进和培养。一是加大人才培养和引进的投入。农村金融机构应加大资金投入，既要增强与高校、金融科技公司的合作为机构培养数字人才，也要通过提升薪酬水平、加大奖励力度等方式加大对数字人才的引进。二是加强自身人才储备和队伍建设。农村金融机构可通过选送技术骨干去业内领先的技术公司、高校进行学习培训，不断提升人才队伍的金融科技能力和核心软件开发的自主可控能力。三是充分发挥省联社的作用。省联社不仅可以帮助农信机构发布招聘信息，还可以组织辖内农信机构举办专门的人才招聘会和相关培训。

第五，持续提升农村居民的金融素养。农村金融机构要积极开展线上线下活动，主动引导公众了解数字金融的相关知识，增加对数字金融的认知；从农村金融管理部门的角度看，不仅可以通过电视、广播、报纸等传统媒体向农村居民普及基础金融知识，还可以通过网站、微信、抖音等新兴媒体传播金融知识，更重要的是，还可与当地学校、村委会等单位合作组织相关的主题活动；政府部门要统筹城乡金融教育规划，加大农村地区的师资力量投入，在农村教育体系中建立差异化的激励补偿机制，同时尽快将金融常识和金融案例教育纳入义务教育体系，着力提升农村居民的金融素养。

中国经济时报：您认为农信系统在数字化转型中应防范哪些风险点？在数字化转型的过程中应注意哪些关键问题？

张正平：农信系统数字化转型中主要存在两类典型风险。

第一类风险：机构转型风险。农村金融机构尤其是农信机构规模普遍较小，客户主体小微居多，区域属性明显，发展数字普惠金融必须同时推进机构的数字化转型，由转型引发的战略调整、组织变革、文化融合和技术融合均存在潜在的风险。总结起来，农信机构数字化转型存在四大误区：一是盲目上线产品，缺少战略规划；二是过分关注技术，忽视制度保障；三是过度迷信线上，漠视线下优势；四是高度依赖外援，忽略自我建设。

第二类风险：机构展业风险。在农村金融机构利用手机银行、网上银行、移动终端以及大数据、区块链等技术发展农村数字普惠金融业务的过程中，受限于认知理念、研发能力、客户识别能力、流程整合、数据缺失、场景缺失等方面的不足，面临较大的展业风险。

农信机构的数字化转型是一个系统工程，涉及战略、组织、系统、流程、产品等多个方面，有三个关键点需要注意。

首先，农信机构的数字化转型必须充分考虑其客观约束，因地制宜地推进转型进程，采取“抱团取暖，合作共赢”的发展策略，按照银保监会《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》的指引，选择恰当的模式、合理借助外力推进农信机构数字化转型。

其次，应制定明确的数字化转型战略，强化战略引领作用，统一思想认知，稳妥推进数字化转型进程。

再次，应确定数字化转型的重点，根据机构实际情况稳妥推进数字化转型进程，有针对性地进行系统升级、组织重构和流程优化，采取先试点再逐步推广的推进策略。

事实上，对于大部分农信机构而言，应采取线上线下结合模式，既可以发挥互联网精准、快速的营销，全面、科学的风险控制等优势，又可以通过人工干预、线下跟进，发挥人缘地缘优势。

中国经济时报：您认为如何做好农信社信息科技风险管理工作，提升农信社信息科技风险管理水平？

张正平：一方面，农信社应按照银保监会《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》的指引，让管理者和员工正确地认识数字化转型和数字金融业务可能带来的潜在风险，并从战略、组织、流程、产品、交易等层面建立相应的制度，建立全流程的数字化风控体系，加强数字化经营管理体系建设，完善数据治理内控机制。

另一方面，利用省联社平台提升信息科技风险管理水平。大多数的农信机构科技水平及资金实力不足以支撑其自建系统或聘请高水平科技人才，可以利用省联社在整合资源方面的优势搭建核心系统或招募高水科技人才，进而提升农信机构的信息科技风险管理水平。

我国高风险的中小金融机构数量已从600多家降到300多家，目前主要集中在农信系统和村镇银行，成为金融系统的薄弱环节。相关专家在接受中国经济时报采访时表示，近年来我国在防范化解金融风险方面取得显著成效，高风险中小金融机构数量减少，但防范农信系统金融风险仍是关键，压实各方责任是防范风险的重要举措。

“我国农信系统资产规模达45万亿元左右，但普遍存在监管体制落后、分散，经营模式落后，法人机构数量少、资产规模小，缺乏现代管理体制，经营风险大等特点。”中国政法大学资本金融研究院副院长武长海在接受中国经济时报采访时称，近年来，中央一号文件均对农信社的改革有所提及：提高其治理水平和服务能力；推动逐步回归本源；完善涉农金融机构治理结构和内控机制等。

武长海表示，农信系统最根本的问题是盈利能力弱，经营成本高，不良资产多，而且资产质量状况不透明，累积风险在加大，尤其是县级的农信系统问题突出。县级农信系统承担着服务县域经济的功能，缺乏市场活力和市场竞争力。农信系统要提高市场竞争力，市场化改革是必然。农信系统首要任务是进行整合，建立符合现代商业银行的股权结构、法人治理模式和监管体制，回归商业银行的本源。

“农信系统需要防范的风险主要包括：信用风险、操作风险、市场风险、流动性风险、合规风险与资本金风险等。防范农信系统潜在风险，较为突出的风险涉及操作风险、关联交易风险、流动性风险，以及整体经营水平不高。”光大银行金融市场部宏观研究员周茂华在接受中国经济时报采访时说，防范潜在风险就需要推动农信系统加快改革步伐，优化股权结构，健全内部管理制度，完善内部治理；强化监管职责，压实股东和管理层主体责任，强化股东管理和约束，强化关联交易管理，明确股东和管理层职责，明确自救责任，提升违法违规成本。同时，要完善少数中小银行市场退出机制。

金融监管框架重塑成为本次国务院机构改革的重头戏。武长海认为，国家要成立国家金融监管总局，中国人民银行撤销县级支行，机构改革为未来农信系统的外部监管提供了条件。另外，《金融稳定法》《社会信用体系建设法》等正在着手制定，未来这些法律的出台，也会给农信系统的监管提供法律依据。

南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受中国经济时报采访时表示，政府工作报告提出“压实各方责任”，展现了我国对防范化解金融风险的高度重视，明确问题防范和工作履职的责任，意味着防范化解重大金融风险职责在不同主体之间的统筹协调。

田利辉指出，企业是市场的主体，要承担金融风险的主体责任，需要自负盈亏。中央金融监督管理部门和其派出机构，要开展穿透式监管和持续监管，防范系统性金融风险。地方政府负有属地责任，需要监测和汇报有关风险的发生和发展，要负责对有关违法违规企业法人和自然人的控制与管理。职责分开是风险防范和化解市场化、法治化的体现，有助于金融安全和金融稳定的实现。

“防范农信系统金融风险需要统筹协调和精准拆弹。”田利辉强调，地方政府要切实担负属地责任，分析、监测和报告当地的农信系统金融风险状况，持续监督和及时控制有关责任机构法人和自然人，切实保持当地的金融安全和社会稳定。中央金融监督管理部门及其派出机构需要跟进地方金融工作局或金融办的有关农信系统金融监管工作，及早形成适合农信系统的机构监管、行为监管和功能监管，进而开展穿透式监管和持续监管，让农信系统的金融监管步入统一和规范的模式。

在田利辉看来，我国也需要相关农信机构自担风险，开展重组或清算，进而防止道德风险和逆向选择。同时，要对违规违法的法人和自然人开展行政处罚、民事赔偿和刑事惩戒，进而带来农信系统的稳定规范和风清气正。

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主 编丨毛晶慧 编 辑丨张丽敏