雍正年间的奏折制度和火耗归公财政改革，带来了非常直观的后果。奏折所传递的信息率先提醒雍正注意地方财政真实的不稳定状况。

正是在皇帝对奏折的答复里，他能够以个人的力量指引改革的方向。

尽管朝廷反对诺岷和高成龄在奏折中所表达的思想，但奏折制度使改革在全国推广而未受到中央政府官僚的干预和潜在的阻挠，这些官僚的管理思想要比皇帝和他信任的地方官员远为保守。

地方实施改革的多样性以及所采用的奏报和审核制度上的不确定性必须从这一点上加以理解。

雍正皇帝关心的是，在处置火耗经费时必须保持各省的自治，目的是确保地方政府有效管理的灵活性。

出于这一原因，他下决心，阻止户部对于火耗账目进行如同奏销正项钱粮的那种逐项的监督。然而，皇帝对某些省份改革方案的干预，显示出他对于将改革完全放手给地方并不满意。

为什么当时皇帝不简单地为所有省份的改革颁发上谕，公布一个统一的模式呢？第一，雍正坚信“因地制宜”的原则。

可以想见，一个详尽的省级财政方案对于地丁钱粮收入多而相对很少商业税收的地区比如山西，它将是有效的，而在农业生产低下和矿藏资源税收起重要作用的地区比如云南，它将是灾难性的。

为确保地方财政合法化和合理化的计划成功实施，适应各省特殊需求的唯一办法，就是允许各省制定各自的改革方案。

同时，当各省大员制定他们的改革计划时，雍正通过奏折向他们提出建议，可以保证尽管各地方存在差异，但都将坚持火耗归公的基本目标。

各省地方财政计划中的收入款项不同，火耗用于支付养廉及各省公费的分配比例的确各有差别。

在许多地方，改革延迟进行，而且各省并不都采用同一种火耗提解方法。

然而，将改革作为整体进行考察，就揭示出体现在各种政策和规定中的一个强有力的划一概念。

尽管它不总是以行政法规的形式加以发布，但在每个省的官员中，却广为人知并加以遵循。现在我们探讨这些普遍性的指导原则并对改革做一评价。

一、公共开支和中央政府

火耗归公所包含的最重要概念之一，是省和地方行政单位应有它们自己的正式经费。

省和地方部分收入指定作为公项，这是将它们和中央政府控制下的正项相区别。这一区别很重要，不仅可以避免过分担心供各省开支的收入转为正项收入，而且划分了中央和各省在地方的资助项目的责任。

火耗归公并不是往往认为的那样，要将中央政府从以前所承担的各省财政责任中解脱出来。

对各省一些零星的正项分配资料进行考察显示，与上面说法相反，这一时期，作为提供地方偿付能力的手段从而清除亏空的整个运动的组成部分，中央政府承担的地方开支份额可能增加了。

各省收入有了正式的来源，但这也并没有使中央政府放弃自己的首要责任：与军事安全相关的更多的开支。

相反，非正式经费体系的消亡激发了更高的觉悟：防止这一支出成为普通民众的负担。发生在甘肃陕西总督查郎阿和甘肃巡抚许容之间的争论对此作了解释。

为满足该省应付军事突发事件的需要，许容已下令加紧欠赋的征缴。该省纳税人的抵制促使查郎阿上书户部，对这位过度热心的属下心怀抱怨。

在就此事向皇帝的奏报中，身为户部尚书的怡亲王谴责许容的所作所为并提出政府负责军事行动经费的看法：军费粮饷若有短缺，可以题请朝廷划拔额外的经费。

18世纪二三十年代是中央政府资助重大的灾赈和建设项目意识增强的时期。雍正斥责那些因灾赈而请求公捐俸工的官员，部分反映出他有意将正项用于此目的。

同样，当审查福建火耗分配时，恰亲王对该省将自己经费用于本应属于中央政府的开支感到困惑。

因此，他下令巡抚和总督从正项中支付诸如战船修建和建造营房的开销，并用题本向户部上报这种开支。

在雍正皇帝去世后不久，中央政府资助公共项目的角色问题被再次提出。这一问题不是政府是否应该为各省的这些项目负责，而是向当地人民摊派以支付这些项目的做法在根本上是否允许的问题。

在呈递给新皇帝的一份奏折中，工部尚书来保和其他部院官员指出，对于工部而言，为河防和堤岸、城垣、闸坝等工程拨款是惯常的作法。

然而，在直隶、山东、江南和四川，官员时常向百姓进行特别的加派，以支付这些工程。这些授权加派的工程清单上报皇帝，以帮助他决定这种例外的财政责任制度将来是否可行。

正项收入就是应该满足中央政府对各省的责任之需，这种认识甚至导致了存储方法和正项赋税经费分配的改变。

朝着这一方向的做法早在康熙末年就已开始，当时中央财政收入"赢余"被储备在东北地区的仓库，同时各满洲将军、副都统、城守尉也皆有库储。

将这些经费从京师转至各省储备，便于应对军事突发事件的出现。后来这一政策扩展，包括了民间库储，这是政府为避免正项收入拨款延迟，有可能导致普通纳税人负担更重的结果。

雍正五年（1727），决定将额外的经费向中国内地省份划拨，在各藩库存储。这些省被分为三组，各省得银100 000 至 200 000 两不等。

乾隆四十一年（1776）增加了存储的数额。这些经费是存留之外的数额，由各省每年从向京师递解的正项中扣除，这些是合计的积储额度，并不是每一年的减扣额。

与存留经费不同，这些储备仍是中央政府的财产，用于应对各省紧急事件的发生。在藩库存储是为避免当紧急事件发生时由中央向各省解送银两的费用和时间的耽搁。

对这些开支的审查可能要远比直接拨付给省里的款项严格得多，擅动这些经费要被处以极刑。

二、减轻百姓负担

火耗归公改革的主要目的之一，就是减轻从前以支持地方行政为借口对百姓任意加派所造成的负担。

只要向官员、胥吏提供充足的生活经费，入们就认为与税收过程相关的大多数腐败的动机可以清除掉。

更为明确的是，提供养廉可以废除许多费用，虽然它们不是敲诈性的，但却是非正式经费体系运作的关键所在。

一个引入注目的例子是关于从前加派供给各省学政的费用。这些人在各省负责岁、科二试，掌士习文风之政令。

学政是隐性花销很大的官员，他们频繁出巡，与地方行政多有联系。在大多数省份，由州县官供应学政主持考试的开支，也负责他们其他的开销。

这些费用通常向州县居民收取。在陕西，这一费用称为“考棚供应”，向时值考试地区的百姓征收。

在四川，学政的花销由贽仪抵偿，通常每人三四两，由参加考试的士子向学政呈送。随着学政养廉的建立，这些费用被禁止，至少为当地百姓减少了一种额外的负担。

我们已经注意到，中央政府允诺为各省主要的公共项目提供经费。然而，小型项目还是各省的责任。

在过去，尽管法律上取消了力役之征，但经常需要号召地方百姓为这些工程提供劳力和费用。可靠的公项收人使得各省官员能够利用现款执行大多数地方上的建设和行政事务。

例如在广东，修缮营房和墩台，从前的做法是在当地居民中分派劳力和物料。总督自然担心会造成对百姓的滥征。

但他也更关注实际。劳役在百姓中平均分派对于修建来说不敷使用。军事工程的力役之征引起士兵和百姓间关系的紧张。

百姓专业技能的缺乏导致了工程潦草和工期的延误。通过盛行的"公捐"获取供应也为书吏和衙役的侵渔提供了大量的机会。

总督因此请求同意效仿以前山东的做法（事实上，其他很多省也是如此），从公项中拨付经费。

皇帝对于总督郝玉麟请求的回答，揭示出为公共项目动用火耗经费是普遍实行的，并且是改革的最初应有之义："公用银两原为汝等兴地方此等事用者，今如此利益兵民之举，何弃而不为之？汝等酌量行之。”

地方改革的多样性和基本原则对各省上报皇帝的一些预算考察显示出，经费总是拨付给比如上面所提出的维修和小型的建设工程。

如此一来，许多以公共工程为借口、对百姓的加派被取消了。而且，禁止官吏公捐俸工银，改革也消除了一个非指定性加派的主要借口。