全国政协委员马怀德：编纂教育法典条件已具备，建议适时启动

“千方百计帮助大学生顺利就业，迈好走向社会的第一步。”3月7日，全国政协十四届一次会议举行第二场“委员通道”，中国政法大学校长、中国法学会副会长马怀德在通道接受采访时，现场为大学生找工作“支招”。

除了大学校长的身份外，马怀德也是知名的法学专家。作为中国首位行政诉讼法学博士，他对法治政府的研究颇深——这些年著有《行政法制度建构与判例研究》等二十余部专著、合著，还曾直接参与《行政处罚法》等多部重要法律的起草工作。

全国政协委员马怀德（受访者供图）

今年马怀德多了一个新身份，首次当选全国政协委员。结合30年的教育从业经历和法学专业背景，马怀德在全国两会期间带来了一份有助于系统性解决教育领域存在资源分配不公、学生学业负担过重等突出问题的法律方案，他建议编纂教育法典。

马怀德告诉南都记者，当前，编纂教育法典的制度、实践、理论条件已经具备，建议适时启动，并以此为抓手，全面推动教育治理现代化，实现教育领域的良法善治。

“编纂教育法典的条件已经具备”

法典是同一门类的各种法律经过整理，系统编订而形成，它通常是法律发展的最高形式和衡量一国法治成就的重要标志。2021年1月1日起，被称为“社会生活百科全书”的民法典正式生效，这是我国首部以法典命名的法律文本。

民法典编纂完成后，为其他领域立法法典化提供了范例，推动主要门类法律规范的法典化逐步成为焦点议题。南都记者梳理发现，民法典通过以来，围绕行政法、商法、刑法等部门法是否需要制定相应法典的争鸣鼎盛，也有人提出加速推进生态环境法典的编纂工作，未来交通运输行业立法的法典化势在必行，等等。

具体到教育领域，当前编纂教育法典的条件是否已经成熟？马怀德从可行性的角度提到，我国教育立法四十多年的发展，已经形成了包括法律、行政法规、地方性法规、规章在内的教育法律体系。这为教育法典编纂打下了较扎实的制度基础。相关教育执法活动和教育司法审判，也为教育法典的编纂提供了实践经验。教育法学研究的发展，则为教育法典编纂做好了理论准备。

结合教育领域存在的突出问题，马怀德进一步论证编纂教育法典的必要性。他提到，当前教育领域还存在诸如教育资源分配不公、学生学业负担过重、校外培训无序发展、教育执法低效等突出问题。通过教育法典编纂，可以为这些问题的系统性解决提供权威的法律方案，推动教育治理在法治的轨道上运行。

此外马怀德认为，编纂教育法典有利于提升教育领域法律制度的体系性和科学性。这可以有效解决目前教育法律规范交叉、重叠甚至矛盾的现象，在节约立法资源、避免重复立法的同时，还可以减少教育领域多头立法给法律执行、适用带来的困难。

教育法典编纂需要“两条腿”走路

南都记者注意到，围绕“教育法典化”问题，这两年包括中国政法大学在内的多所国内高校曾召开专题研讨会，就编纂的现实条件、技术性问题、方法论等展开讨论。

在学术研讨之外，编纂教育法典也引起国家有关部门的重视。比如全国人大常委会2021年度立法工作计划就明确提出，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。

这项计划提上议程后，如何实现教育法的法典化？马怀德在提案中提出了自己的思考方案。在他看来，教育法典的编纂，既不是对过往立法的简单整合重组，也不是推倒旧法另起炉灶。一方面要总结已有的立法成果，对其加以继承，另一方面要结合教育现代化的趋势探索革新，进行制度创设。

一个总体思路是，“教育法典的编纂与单行法的完善可以同步进行。”马怀德表示，教育法典编纂是一个逐步推进的过程，需要“两条腿”走路，即一方面要启动教育法典编纂工作，另一方面要抓紧制定学前教育法、学位法、考试法，修改完善现有教育法律法规。

至于教育法典的基本框架，马怀德认为，总则部分可以主要包括教育方针、基本原则、受教育权、教育主体、教育关系、教育管理体制等内容。分则部分需要对各阶段和各领域的教育活动以并列方式作出详细规定，内容包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、家庭教育、社会教育等。

总之，“要以教育法的理论逻辑为主线，以现有的教育立法成果为依托，形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系。”马怀德说。

具体到立法的相关细节，马怀德进一步就教育法典编纂需要重点解决的问题，提出自己的思考——

一是要重点研究和解决现行教育法律中，哪些需要进入法典，如何进入；教育领域的行政法规、地方性法规、规章等下位法与教育法典之间是什么关系；现行教育法制中存在哪些规范冲突竞合，在法典中该如何解决，等等。

二是要尽快解决教育立法中尚存的制度空白问题。如普通高中、网络教育、终身学习、招生考试、教育培训等领域还缺乏专门的法律规定。因此，要加快立法进程，及时出台相关法律规定。

三是要对未来教育发展趋势做好研判。新一轮教育革命已经到来，教育的内容、形式、制度正在发生着迅速变化，需要在法典编纂中适当体现。

党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。马怀德认为，为保障教育事业可持续、高质量发展，首先需要推动教育治理体系的现代化和法治化。

在他看来，“编纂教育法典推动教育治理能力现代化的重要举措，有助于提升教育法治的科学性和系统性，为教育治理提供权威性、全局性法律方案。”

南都全国两会报道组

策划：程姝雯 潘珊菊 蒋琳

统筹：梁建忠

采写：南都记者李玲 发自北京