从战国后期开始，诸侯分封体制逐渐被郡县体制代替，秦、齐等国纷纷开始了设置郡县的行政改革实践。

其中，秦国的实践最为成功，绝大多数秦国国内封地都被改为郡县。此外，秦国在兼并六国统一天下后也没有继续实行封国体制，而是统一实行郡县体制。

按照学界通行说法，秦朝设置的郡级行政区数目多达三十多个，相当于今日的省级行政区。

时至汉武帝时代，随着国土面积的扩大，人口的增加，原本的郡县已经难以满足中央统治的需求，汉武帝便将全国分为十三州，分设十三州刺史。

此时的州级行政区并非固定行政区划，只是一种临时监察区，从法律意义上看，西汉实行的依旧是郡县两级制度。

时至东汉，州级行政区彻底固定，开始拥有治所（相当于省会）。

我们不禁好奇，当时是如何选定省会的？

州级行政区的演变和州治的出现

1. 从郡县到州郡县

正如上文所述，从秦朝到汉武帝早期，中国一直实行的是郡县两级制度。

直至汉武帝元封五年（公元前106年），汉武帝多次击败匈奴，开疆拓土，“南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽……凡十三部，置刺史”（《汉书》）。

其实，这个时候的刺史源自秦朝的一个官职，这个官职最开始就是负责监察郡级行政区，但并非固定官职，而是临时设置。

汉武帝设置的刺史一职与之相似，同样是临时设置，负责监察辖区内各级官员。一开始，刺史的品级较低。当然，汉朝没有所谓品级概念，这种概念到魏晋九品中正制设立后方才出现，当时是根据官员俸禄的多少来判断官员级别大小。

汉武帝初次设立刺史之时，刺史的年薪不过600石，换算成现代大众熟悉的品官制度，这种官员的级别大概是7品官员，也不过是一个中下层官员。

鉴于刺史职责重大，在汉武帝之后，刺史的品秩一路飙升，到了汉成帝年间，刺史俸禄已经到了2000石，和郡级长官平级。

2.州治的出现

此外，刺史的名称也一再变换。在汉成帝年间，“更名为牧”（《汉书》）。此后，刺史的名称在“州牧”和“州刺史”之间来回变动。

这种变迁意味着，州级行政区逐渐稳定下来，州级行政区长官（刺史）也已经由简单的监察官员逐渐转变为拥有实际行政区的地方最高长官。

也正是从东汉开始，州级行政区逐渐有了稳定的州治，供刺史坐镇治理州务。

从《后汉书·郡国志》的记载中可以看到，各个州级行政区的治所所在地，一般来说，州治都会优先设置在名都大邑之内，例如，青州刺史治临淄，从春秋战国开始，临淄就是天下重要都会之一。

此外，并州刺史治晋阳，幽州刺史治蓟县，这些县城原本都是春秋战国时期的诸侯国国都，有着悠久的历史文化，也有着较为完备的城墙和防卫系统。

并且，这些县城的地理位置极佳，一般处于四通八达之地，便于管辖各地。

因此，汉帝国选择州级行政区治所时考量的因素大致有三个，一是历史渊源，二是行政需要，三是军事考虑。

以荆州治所为中心的考察

1. 荆州为何治在汉寿县

从历史渊源来看，汉帝国的荆州治所应该设在楚国的都城江陵。令人意外的是，汉朝最终将荆州治所设置在了汉寿县。

这种选择看似出乎意料，其实完全合乎上文提及的汉朝选择“省会”的几个考虑要素。

从历史渊源来看，江陵是楚国的都城，是一个重要都会，按理说，在进入汉朝以后，这个大都会应该继续繁荣下去。

但是从两汉时期的史料来看，江陵城极少出现，也极少作为重要政治或经济活动的中心。

根据现代考古发掘，在楚国都城附近的出土的夯土层中，最早的夯土城墙是东汉后期的，此后一直延续到明清时期，层层叠压。

这是一种颇为奇怪的现象，为什么没有东汉后期以前的夯土层呢？

看看史料，我们或许可以做出一个大胆的推测，即楚国都城在被秦国攻陷时遭遇了毁灭性打击。

据《史记》记载，白起是灭亡楚国的将领，而白起的行军打仗颇为残暴，他有着坑杀赵国降卒40万的“战绩”。

《史记》中说道，白起在攻破楚都时，大肆焚毁楚国都城。由此可见，要是说白起对楚国都城进行毁灭性破坏是完全有可能的。江陵城破败，不复昔日荣光，这才使得汉朝未将江陵城纳入州治的考虑范围。

时至东汉末年，随着江陵城社会经济的恢复，汉灵帝末期，汉朝才将荆州刺史转移到江陵。

2. 荆州治汉寿的现实原因

当然，东汉的大部分时间里，荆州治所位于汉寿县还有着其他现实原因。

首先，从地理上看，江陵位于长江以北，而汉朝的其余州治（除交趾外）也都位于长江以北，将所有州级行政区都设置在江北，这无疑不利于汉帝国的统治深入长江以南地区。

此外，汉帝国选择汉寿县还有更深层次的地缘政治考量。

汉寿县位于江陵和长沙之间。江陵曾经是临江国都城。这个临江国可是大有来头。

当初，汉武帝并非太子，只是汉景帝的第十个儿子，一开始，按照嫡长子继承制度，汉景帝立的是长子刘荣为太子。

可是后来，刘彻母亲暗中拉拢了刘彻的姑姑馆陶公主，两人暗中联盟，一同陷害了刘荣及其母亲。

最终，刘彻一方大获全胜，刘荣被废，刘荣的母亲也被汉景帝疏远。

刘荣被废黜后，被封为临江王，软禁在临江国的国都，也就是江陵城中。

刘彻一方的行为并不光彩，再加上，刘荣做太子期间并无过错，所以，民间有不少人同情太子。

《汉书》就记载，“江陵父老流涕窃言曰：吾王不反矣”。

由此可见，刘荣在江陵颇得人心，如此俘获人心的宗王自然会引起皇帝的猜忌，在刘荣被贬谪后不久，他又被召回京师，最终被迫自杀。

故而此地的百姓对于汉朝统治多少有些抵触，并不适合作为州级行政区治所。

此外，位于汉寿县南部的长沙历来是长沙王的过渡，长沙国的军力颇为强大，是汉朝征伐南越的桥头堡。

此地对于汉朝中央的政令也未必完全服从，且具有较强的军事力量，并不适合作为州级行政区。

如此一来，位于江陵和长沙之间的汉寿县就成为绝佳的选择，一方面可以制约长江南部的反汉势力，另一方面可以沟通长江两岸，增强汉朝对荆州地区的整体控制力。

除此之外，汉寿县自身具有的军事价值无疑也是一个重要因素。

汉寿县位于荆州武陵郡，武陵郡距离汉朝宿敌南越相对较近，是个比较合适的军事基地。

从汉寿县出发，通过水路驿道可以较为便捷地实现军情刺探、资源运送乃至兵力投放等一系列军事行动。

反观江陵地区，江陵县偏居在长江北岸，对于长江南部的洞庭湖及其周边无力管控，并非良好的军事选择。

选择汉寿县还与东汉时期的对外军事形势有关。

西汉时期，汉朝的主要敌人是北方的匈奴，众所周知，西汉初期，吕太后被匈奴单于写国书羞辱，西汉朝廷都只能忍气吞声。

由此可见，西汉初期的匈奴势力极为强盛，汉朝只能暂避锋芒。时至汉武帝以降，汉朝开始对匈奴重拳出击，在霍去病等名将的带领下，汉朝军队给予匈奴沉重打击。

到了西汉末期，匈奴开始分裂，逐渐对汉朝失去威胁能力。

时至东汉，汉王朝的主要边疆问题已经转移到中国南部地区，正如《后汉书》所言“光武中兴，武陵蛮夷特盛”。

根据现代学者统计，东汉年间，汉朝军队与武陵蛮夷的交战就有12场之多，而且，在这些战役中，汉朝胜利的战役大约只有一半。

换言之，即使是面对南方蛮夷，东汉军队也没有必胜的把握。

所以，在面对南方蛮夷的骚扰之时，选择一个靠近武陵蛮夷的治所，时刻监督打压武陵蛮夷就成为汉朝政府的必然选择，这也是为何，东汉王朝将荆州治所设置在了武陵郡汉寿县。

小结

从战国以降，郡县制开始出现，逐渐成为诸侯国的主要行政制度之一。

到了秦始皇统一六国，郡县制彻底铺开。此时的地方最高行政区是郡级行政区。

到了汉武帝时代，为了加强中央对地方的管控，汉武帝将天下划分为十三州，设置十三州刺史。

但是，这时候的刺史只有监察职能，并没有行政职能，因此，刺史不需要固定的办公地点，州级行政区也没有固定的治所。

到了东汉时代，州级行政区的重要性逐步上升，州治随之出现。

东汉朝廷在选择州治时，一般会综合考虑历史因素、行政控制需要和军事战略需要。

荆州的治所之所以选在汉寿县，便是因为楚国旧都江陵被焚毁得太厉害，再加上汉寿县便于控制长江南北，又是控驭武陵蛮的军事要地。