盐引起源于宋代，是历代政府发给商人用于支领和运销食盐的凭证，通过盐引制度，政府严格控制了食盐的生产，运输和销售。

在清代，盐引的地位更加重要，是清政府财政收入的主要来源。盐引具有多重性质和功能，清代通过制定盐法加强对盐务的管理，但在盐业管理中存在管理效率较低，腐败现象严重的情形。

目前《食盐专营办法》已经出台，清朝盐引制度对我国盐业行政管理体制度的进一步的完善，有一定的现实意义。

一、盐引的界定

对于盐引的界定，目前主要有世产说、契约说等观点，张世民教授在《清代盐务法律问题研究》一文中，分析了以上几种说法，进行了一一的批判。

其实盐引作为封建社会食盐的运销凭证，其性质不应当是单一的，我认为，盐引具有多重性质和功能，且不同时期，不同制度下的盐引有着不同的性质和功能。本文从行政法的角度讨论清代盐引的性质，对于清代以前的则不在此赘述。

我们无法要求盐引与现代的概念相一致，也不能做单一的界定，只能考虑其相似因素，尽可能的探究盐引所具有的性质。

行政许可就是政府的同意。即公民、法人或其他组织向行政机关提出申请，依法审查后准许其从事特定的活动。无疑，盐引确实具有行政许可的部分性质，无论是盐引，还是票盐制中的盐票，都代表了政府对于盐商贩盐的同意，食盐的运销就属于特定活动，只有经政府同意，领取盐引，才可贩盐。

综上所述，我认为“盐引”具有附期限的行政许可的性质。

二、清代盐引制度简介

在封建社会里，食盐是一种特殊的商品，它的生产需要一定的自然条件，并不是每个家庭都能生产出来的。

另外，食盐需求弹性小，却又必不可少，正是因为这个原因，食盐很早成为商品并在封建社会中占据着主要商品的地位。

国家想要攫取社会财富，增加财政收入，较为有效的方法就是干预垄断盐业，控制灶户与盐商，借此来征收食盐的生产税和消费税，来达到向天下所有食盐之户征收盐税的目的。

三、清代盐引制度的不足

（一）制度僵化，改革不彻底

清代沿袭旧制，就连食盐行销区域的划分也基本沿袭明代，由于清代地势，缉私等原因，旧的行销区域的划分早已不合时宜，食盐运输里程远，盐价昂贵，但又不许就近销盐，行销体制僵化，造成了很多负担。

虽然清统治者知道盐销区的划分不合理，但为了维护纲盐制，保证税课，并没有进行改变。

其次，针对盐法的种种弊端，清政府也在不断探索，进行变革，这种打补丁式的改革也只能起到暂时的作用。

只要敛财第一，高价卖盐的根本制度不变，结果仍是不好的。

（二）盐务管理效率较低

清代设有盐政衙门，其中大大小小的盐官设置了很多，不光如此，地方官府也有权管理盐业。

盐务管理系统庞杂，以致很多职位形同虚设，造成了浪费，其次，管理人员职责划分不明确，出现了很多工作重叠交叉的情况，容易发生互相推脱的情况。

反观我国当前，国家对食盐实行专营管理，我国2017年修订的《食盐专营办法》对此作出了规定，明确了食盐专营工作的管理部门。

具体规定有“食品药品监督管理部门对食盐的质量安全进行监督管理。我国食盐实行定点生产，定点批发制度，由盐业主管部门审批确定可以从事食盐生产和销售的企业，并为这些企业颁发相关证书，向社会公布企业名单，还要向国务院盐业主管部门备案。”

其次，盐业主管部门还负有监督检查的职责，它与食品质量安全监督管理部门各司其职，互相配合，共同对盐业进行监督管理。与清代相比，我国当前的盐务管理相对精简，职责划分也较为明确，《食盐专营办法》中对于法律责任也有了具体的规定。

其实不光是在盐业管理方面，在很多其他事物的管理以及企业内部管理方面我们也要吸取教训，划清职责，提高管理效率。

四、清代盐业制度的启示

第一，应及时完善涉盐法规体系，督促地方根据新的食盐专营办法，制定和修改适合本地的食盐管理条例。

第二，传统盐业公司对于改革还未做充分的准备，经营机制僵化，内部改革不到位，效率较低，缺乏市场活力，竞争力较弱。

据此，政府要及时总结经验，树立榜样，积极引导支持企业转型发展，为盐业企业创造更好的市场环境和法制环境，盐业公司内部也要实施机制转型，深化改革，调整薪资激励制度，实行冗员分流安置，从而减轻企业负担，加快转型发展。

第三，政企分开不到位，一些地方的盐业公司和盐务局“一个机构，两块牌子”，盐业公司利用行政执法权来维护自身企业利益的情况依然存在，这有违“公平竞争”的改革目标。

这主要是由于各部分职能划分不明确，改革后有关人员安置不到位。清代的盐务管理机构庞杂，职能划分不明晰，这是导致盐法崩坏的一个主要原因。

而如今，面对此类问题，绝不可轻视，要彻底明确食盐质量监督管理的机构，明确各机构的主要职责，推进政企分开，其次，对于改革后的相关人员要进行妥善的安置，原盐政执法人员不应继续从事相关工作，应当公开招选专业化的执法人员。

五、结 语

在清代，盐引的地位十分重要，“商专卖”的形式使得盐引具有多重性质和功能。

文章从行政法的角度对盐引的性质进行了讨论，放眼于我国现代盐业制度，与清代的盐引制度大相径庭，但仍有其相似之处，清代盐引制度在行政管理体制方面的经验值得借鉴和学习。