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引言

汉承秦制，在地方政权架构层面实行郡（国）县二级制，县为国家层面的最低行政单位。根据《汉书·地理志》的记录，西汉王朝强盛时期，郡一级行政单位的数量为103，下辖县一级行政单位的数量为1587（钱大昕在《廿二史札记》中考证为1578）。至东汉时期，县一级行政单位的数量仍然有1180。

面对如此庞大体量的县级行政单位，汉代中央政府不可能实现对地方基层的直接控制。想要维持国家机器的有效运转，必然需要依靠地方基层官吏。因此，有效地组织庞大而复杂的管理队伍、充分地调动官吏的积极性，成为贯穿汉代地方基层政权架构的核心课题。

汉代对于基层官吏记录的传世文献相对较少，研究汉代基层官吏的主要途径为出土汉简。近半个世纪以来，我国考古发现了大量汉代简牍，为了解汉代基层政权架构提供了重要参考。尤其是《二年律令》的出土，为研究汉代基层管理制度提供了基本信息来源。本文所述的汉代基层官吏管理体制，基本是基于出土汉简展开。

治民必先治吏——汉代基层官吏的权责

中国古代的政治体系经过长时间的改革和发展，至秦代时，已经形成了职权清晰、责任明确的官僚系统。汉承秦制，对于中央和地方各级官员，在职权和责任方面均进行了相当细化的规定，使得汉代拥有一套相当成熟的官僚系统。

《置吏律》：“官各有辨，非其官事勿敢为，非所听勿敢听”

汉代实行郡（国）县二级制，国家层面最低的行政单位是县。但是为了降低基层管理的压力，汉代在县以下，仍然设置了乡和亭两个管理等级。乡和亭不进入正式的国家政权结构，仅作为基层管理的单位存在。

汉代的亭按照地缘进行划分。一般每十里设置一亭，每亭设置一名亭长，负责亭的日常治理工作。乡为亭的上级管理单位，一般每十亭设置一乡。汉代地方基层官吏的活动主要以乡为单位。

受限于文字材料的缺失，学术界对于汉代地方基层官吏架构的了解，目前仍然处于比较模糊的状态。根据《汉书》的记载，乡当中存在三老、啬夫、游徼等职位，分别负责教化、税收和安保工作。

《汉书》：“十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗”

根据有关学者的考证，“啬夫”一词，很可能是对汉代某一类地方基层官吏的统称。啬夫主要负责汉代基层的主要治理工作，具体工作内容包括但不限于防火防盗、市场监督、案件审判以及整理户口，基本上涵盖了汉代社会主要的基层治理工作。

另外，根据《二年律令》的相关记录，乡当中应当设有“仓、库、少内、校长”等官职，但是没有发现关于具体职务内容的记录。

详细的职权划分，使得汉代的地方基层官吏结构具有较高的精密度和合理度，同时也使得汉代对于基层官吏的追责制度相当完善。根据责任种类，汉代基层官吏的主要责任可以分为一般责任和特殊责任二类。

汉代地方基层官吏的一般责任包括严格执行皇帝或朝廷的命令，保障官方文书的机密性两部分。汉代的基层官吏如果违反一般责任，会遭受相当严重的处罚。地方基层官吏如果擅自更改或假传命令，可能面临最高死刑的惩罚。

相比之下，地方基层官吏如果破坏了官方文书的机密性，或者遗失了官方信物而间接破坏了机密性，所面临的惩罚会轻一些。根据破坏机密性行为本身的出发点，以及行为造成的后果的严重程度，惩罚被分为罚金至有期徒刑多个等级。

基层官吏均需遵守的一般责任，汉代地方基层官吏的特殊责任的界定，存在明显的差异化。汉代地方基层官吏的特殊责任，主要基于官吏的具体职权设置，追责范围的划分相当细化。

按照汉代对地方基层官吏的追责制度，如果官吏没有完成其应尽的责任，通常会被处以罚金的惩罚。例如，县内的道路如果出现年久失修的情况，负责管理道路的基层官吏需要缴纳一定数额的罚金。

即使官吏尝试尽自己的努力，但是因为各种原因未能够成功履职，同样会被处以罚金的惩罚。例如，如果没有成功抓捕在城内纵火的案犯，啬夫和其他相关责任人也必须缴纳一定数额的罚金。总体而言，汉代对于地方基层官吏特殊责任的追责制度，体现了对公职人员的保护和维护社会秩序的良好结合。

以《二年律令》当中关于司法审判错误的惩罚为例。因为地方基层官吏客观能力导致的司法审判失误，惩罚相对较轻。因地方基层官吏存在受贿等行为导致的司法审判错误，惩罚罪加二等。如果发生误判某人死刑的严重错误，则无论是何种原因，均需要对主审官处以肉刑并罚劳役三年。

同时，汉代对于基层官吏责任的界定，并不局限于直接责任官吏个人。在某些案例当中，负有间接管理责任的上级官吏也会受到追责。根据汉代法律规定，如果低级基层官吏在监督商贩的过程当中，出现了监管不力的行为，他所属的上级领导同样会被处以行政处罚，但是处罚力度轻一些。

汉承秦制，汉代建立之初延续了秦代的地方基层管理办法，从法律上确定了权责划分和追责程序的使用范围。同时在汉代实际的基层管理运行过程当中，汉代法律有的放矢，不断对地方基层管理进行补充和完善。通过长期的发展完善，汉代最终形成了成熟的地方基层官僚架构，为汉代地方基层政权的长期正常运转奠定了基础。

治吏始于选吏——汉代基层官吏的选拔

汉代对于地方基层官吏的权责进行了细致划分，使得汉代长期需要足够的基层官吏，用以填充庞大而复杂的基层管理体系。

汉代对于地方基层官吏的选拔，和一般意义上的汉代官员选拔存在相当大的出入。一般认为的汉代官员选拔，即察举、任子、赀选等方式，主要适用范围为县一级及以上的官员。汉代选拔大多数乡一级及以下的地方基层官员，主要采取征辟的方式，即郡县自行从地方征辟人才，充任地方基层官吏。

由于征辟不需要经过州郡一级的考核，因此在程序上和标准上相对宽泛。 根据《汉书》援引的汉代法律条款，汉代选拔地方基层官吏的主要标准为识字，对于是否熟读诸子文章不作要求。受到秦代法家思想的影响，汉代的普通人能够“循名而责实”，基本就可以被授予官职，参与地方基层管理当中。

但是，根据考古出土的汉简当中的相关案例，汉代对于地方基层官吏的选拔标准，实际上是超出简单的识字范畴的。根据屈延汉简的文字内容，成为合格的汉代地方基层官吏，需要具备“能书会计治官民颇知律令文武”的能力。

汉代地方基层官吏的能力要求，是基于地方基层官吏的工作内容提出的。首先是必须具备必要的书写能力，这是由于汉代地方基层官吏需要面对大量的文书处理工作。

其次是必须拥有管理财务和计算收支的能力，这是由于汉代地方基层官吏需要负责户口的统计工作，部分时候还需要负责市场监管工作，因此简单的数学能力是必要的。必须熟悉汉代的法律法规和拥有行政管理能力两项，主要是受到秦代地方基层官吏选拔流程的影响，同时也是治理现实需要的考量结果。

除却对备选者本人的能力要求之外，汉代在选拔基层官吏的过程当中，存在众多隐形限制。汉代的基层官吏选拔，除却要求年高而望重者充任的三长之外，一般规定备选者的年龄在17至23岁之间，即所谓“傅籍”的年龄。同时备选者本人或直系亲属不能从事商业活动、不能曾经因犯罪而免官，部分岗位还额外禁止贫穷百姓参与备选。

虽然汉代在地方基层官吏的选拔过程当中设置了相当多的具体要求，但是汉代对于地方基层官吏的选拔，几乎不涉及政治思想的取舍问题。这在很大程度上是基于地方基层治理的实际需要。

一方面，中国古代社会生产力发展有限，地方基层治理往往不需要考虑长远的政治方向问题，因此没有必要考察备选者的政治思想。另一方面，基层治理需要极强的稳定性，刻意回避对备选者政治思想的培养，在一定程度上，反而有利于基层治理的一以贯之。

通过选拔的地方基层官吏仍然需要经过严格的任命程序。只有完成完整的任命程序，候选者才能够正式成为地方基层官吏，否则任命会被视作无效。

汉代任命地方基层官吏需要经过三个步骤。第一，以令、丞的名义任命某人担任某职务；第二，令、丞将这一任命转告尉；第三，由尉通知乡转达给候选者。任命的文书一式四份，分别由候选者本人、令、丞、尉负责保管。

通过严格的地方基层官吏选拔程序，汉代在地方形成了庞大且高效的地方基层官僚集团，奠定了汉代地方基层政权的统治基础。同时通过完善的地方基层官吏任用体系，汉代避免了地方官吏因为自主效力过强，而产生与中央对抗的离心力的问题。

治吏在于明理——汉代基层官吏的考核

基于完善的官吏权责划分，汉代对于地方基层官吏发展出一套比较系统的考核程序。官吏考核程序的出现，很大程度上弥补了官吏选拔和任用程序过程当中，由于缺少长期监管而存在的缺陷。

汉代的官吏考核分为上计与考课两种。上计主要是县一级及以上官员的考核标准，分为属县上计和郡国上计两个等级。属县上计为县将本地政治情况统计后，上报所属的郡（国）一级长官；郡国上计为郡（国）将本地政治情况统计后，上报中央，接受丞相府、御史府的考核。

考课为乡一级及以下官员的考核标准，主要由县负责。根据《后汉书》的记录，县一级的官员有义务对乡一级及以下的官吏进行考课，并且需要将考课结果附在属县上计当中，作为属县上计材料的一部分上报。

汉代的官吏考核为定期举行。汉代对官吏实行一年一次的考核制度，称为“岁计”，地方基层官吏和中央高级官吏均需要参加。一般情况下，岁计一般于当年秋冬季节开始，因此考核范围一般为去年十月至今年九月。岁计结果分为最、殿两个等级，最者可以获得升迁，殿者则会遭受降职的处罚。

虽然乡一级的地方基层官员实际上参与了岁计，但是由于岁计的考核以县为最低单位，乡一级的地方基层官员名义上并没有被纳入岁计的范畴。因此，岁计的考核结果无法影响到乡一级的地方基层官员的职务变动。

但是岁计结果仍然对乡一级的地方基层官员有一定影响。根据岁计结果，乡一级及以下的地方基层官吏可以获得赐劳的奖励，即额外赠予优秀基层官吏工作日数。由于出土汉简材料有限，目前对于赐劳具体的政治利益和经济利益，学术界仍然不得而知。

汉代在官吏考核上，实行地位等级越低、考核频率越高的考核办法。因此，乡一级的地方基层官吏在统一的岁计之外，往往存在如四时计、月计、日计等不定期考核办法。通过完善的考核制度，汉代地方基层官吏的工作积极性被进一步调动，有效维护了汉代基层社会的稳定性。

结语

受限于交通发展水平等因素的限制，中国古代中央政府通常无法形成对于基层的直接控制，因此长期存在“皇权不下乡”的说法。如何有效地组织和管理基层官吏，如何最大限度地调动基层官员积极性，同时避免他们主动性过大，成为中国古代封建王朝长期面临的重大政治难题。

虽然个体的地方基层官吏对于汉代政治的影响微乎其微，但是数量庞大的地方基层官吏构成的政治群体，对于汉代的国家政治生活产生了深远的影响。通过研究汉代基层官吏的管理状况，可以更好地理解我国古代的基层政权的构建过程，从而深刻理解中国古代封建王朝长期存在的根基。

参考文献

《二年律令》

《后汉书》

《汉书》