回顾08年以来地方债的发展历程

按照审计署的定义，政府性债务指地方政府、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

地方政府债务作为弥补财政赤字的手段，为地方政府提供公共品和服务、进行宏观经济调控以及资源配置等方面，发挥了其应有的作用。同时，地方政府举借债务可以为基础设施等公共投资项目提供融资，这些项目往往耗资巨大、私人资本不愿介入，因此地方政府债务有利于完善基础公共服务，进而促进地方经济增长。但是长期过分依赖地方政府举债和基础设施投资，会扭曲资源配置、损害经济效率，政府债务过多、增长过快可能会抬高实际利率，会挤占消费与投资。

因此总体来看，地方政府债务对地方经济增长有利有弊，适度规模的举债对于经济社会发展是有利的，但是过度举债显然会在未来某个时间节点给社会带来不稳定因素。

本期，小编就先带大家一起回顾2008年以来中国地方债的发展的主要历程：

（一）以地方融资平台为主要形式的债务扩张（2008—2013年）

2008年国际金融危机严重影响了我国经济增长，为此国务院出台“4万亿”刺激计划，其中地方政府配套2.82万亿元，逆周期调节政策的推进和落实需要大量资金。

在经济下行背景下，2008年全国财政收入增速下降至10%以下，各地政府纷纷成立融资平台来完成配套融资。由于融资平台有政府信用作为隐性担保，因此从银行体系获得了大量贷款。但由于缺乏有效监督和约束，出现诸多风险。为破解地方政府融资难题，弥补地方减收增支形成的缺口，我国开始探索地方政府举债“开前门”之路。

2009年，国务院同意发行2000亿元地方政府债券，这是自1961年以来，我国首次放开地方政府债券发行，不过此次发行采取中央“代发代还”模式。

2019—2010年，共计30个省级地方政府和5个计划单列市通过财政部代理发行60只地方债，发行规模共计4000亿元。

（二）“开明渠、堵暗道”，置换债大规模发行 （2014—2017年）

在融资平台依托政府信用迅速扩张债务的同时，地方政府债务风险持续积聚。

2014年，我国出台规范政府举债融资制度，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，发行地方政府债券4000亿元，并于5月允许10个省、市试点“自发自还”。

2015—2017年，地方债发行规模分别达到3.83万亿元、6.04万亿元和4.36万亿元。

在这期间地方债面临的主要矛盾是保障地 方政府置换债券的顺利发行。

（三）坚决遏制地方隐性债务，专项债加快发行（2018—2020年）

存量债务问题虽然暂时得到解决，但相较于地方政府的融资需求而言，新增债规模仍是杯水车薪，加之地方政府举债的“后门”并未关严，在开展PPP和政府购买服务过程中，地方政府采取政府回购、承诺固定投资回报等方式，导致隐性债务扩张。

据不完全测算，2017年我国隐性债务规模大致在34万亿元左右，约为地方政府债券（显性债务）余额的2倍左右。

2018年，面对复杂的国内外形势下，专项债加速发行，发行种类从土地储备、棚改和收费公路扩大至棚户区改造、重点区域发展、生态环保等。重点推广专项债的原因是专项债发行规模不计入赤字，较一般债券更为灵活，项目收益债推广有利于使地方隐性债务显性化，降低债务风险。

2019年，国务院允许将专项债券作为重大项目资本金，即“债贷组合”，以此积极鼓励金融机构提供配套融资支持。

（四）促进地方财政可持续性，再融资债成为滚动发债的重要方式（2021年—）

2020年，为应对疫情冲击和经济下行，我国一般公共预算财政赤字率提高到3.6%以上，这是改革开放以来我国赤字率首次突破3%；与此同时，随着地方债集中到期，地方政府偿债压力不断加大。

2018年，伴随着置换债发行进入末期，作为偿还存量债务的“再融资债”首次发行，当年发行6816.79亿元。

2020年以来，地方债集中到期，偿债压力不断加大，再融资债规模迅速扩大，发行18913.27亿元（达到期债券规模的91.1%），同比增长64.7%，超出财政部年初确定的再融资债券规模上限。“再融资债”延长地方债的偿付期限，缓解偿债压力，依然体现了地方政府融资开好“前门”的宗旨，防止地方政府违规融资，增加隐性债务。