「法律争鸣」陈怡昕：“不合理低价游”执法中的相关问题及对策

作者：陈怡昕

单位：上海市文化和旅游执法总队

摘要

不合理低价一直以来是旅游市场的顽疾，严重扰乱旅游市场秩序，侵害游客权益，是各级文旅执法部门的关注焦点和打击重点。今年年初文旅部下发的《2022年全国文化市场综合执法工作要点》、《文化和旅游部关于开展未经许可经营旅行社业务、“不合理低价游”专项整治行动的通知》，都将“不合理低价游”作为了整治重点。

在旅游领域中的“不合理低价”不包含促销等让消费者购买到物美价廉的商品或者服务的市场行为，主要问题还是在于以低价为幌子侵害消费者的“不合理”市场行为。

不合理低价一直以来是旅游市场的顽疾，严重扰乱旅游市场秩序，侵害游客权益，是各级文旅执法部门的关注焦点和打击重点。今年年初文旅部下发的《2022年全国文化市场综合执法工作要点》、《文化和旅游部关于开展未经许可经营旅行社业务、“不合理低价游”专项整治行动的通知》，都将“不合理低价游”作为了整治重点。本文就“不合理低价”进行调查和研究，就个人想法发表观点。

一、“不合理低价”的定义

《中华人民共和国旅游》第三十五条第一款规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。那何为“不合理低价”呢？《旅游法》中对此并未有明确的定义。但在《国家旅游局关于组织打击“不合理低价游”对的意见》（旅发【2015】218号）文件中，对“不合理低价”的定义进行了明确，所谓“不合理低价”是指背离价值规律，低于经营成本，以不实价格招揽游客，以不实宣传诱导消费的情形。

此外，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)》第十九条规定，对于合同法第七十四条规定的“明显不合理的低价”，人民法院应当以交易当地一般经营者的判断，并参考交易当时交易地的物价部门指导价或者市场交易价，结合其他相关因素综合考虑予以确认。转让价格达不到交易时交易地的指导价或者市场交易价百分之七十的，一般可以视为明显不合理的低价;对转让价格高于当地指导价或者市场交易价百分之三十的，一般可以视为明显不合理的高价。

据此，在旅游领域中的“不合理低价”不包含促销等让消费者购买到物美价廉的商品或者服务的市场行为，主要问题还是在于以低价为幌子侵害消费者的“不合理”市场行为。

二、“不合理低价”形成的原因

1、消费者的非理性消费习惯

多数消费者，尤其老年消费者对于价格十分敏感，首先会选择价格更低产品，而不去综合考虑服务品质或者产品质量。老年游客特别倾向在微信等渠道上选择价格低廉的产品出去旅游，而不去事先核实线路的供应商有无旅行社资质，具体旅游服务标准好坏等，如果旅游回来后体验不佳则进行投诉举报，寄希望执法部门助其挽回损失。

2、旅行社价格恶性竞争

游客盯着价格因素，旅行社见高价难卖，低价产品反而有市场需求，遂不断推出不合理低价产品，开始价格恶性竞争。不再愿意通过合理利润赚取差价，转而以购物返佣、拉赞助或者其他隐蔽方式不断组织“不合理低价游”产品，赚取非法利益。行业内组团社、地接社、旅行辅助人之间“买团”，“卖团”，“赌团”、“零负团费”现象屡禁不止，严重破坏市场经营秩序和价格体系，陷入恶性循环。

3、导游行业推波助澜

旅行社安排导游领队为团队旅游提供服务，要求导游领队垫付或者向导游领队收取费用的行为目前还比较常见，究其原因，一方面旅行社以低价垄断客源，变相迫使导游领队买团转嫁经营风险，赚取更多利润；另外一方面，大量导游挂靠导服中心，导游没有固定薪资，就必须买团养家糊口，导游想要得到更多收益，固然会不断向游客推销商品或者引导游客不断购物获得返佣，自然造成游客体验度下降，旅游服务质量不高。

4、旅游购物点利益驱使

市场经济环境下，资本以及各类经营者竭尽所能获得最大经济利益，各购物场所通过旅行社带领客人前来消费，按照“人头”或者游客消费金额与旅行社、导游人员分成。“不合理低价游”的核心病灶在于旅行社基于“旅游购物店”的利润来源，游客购物的花费才是旅行社和导游真正的利润来源。少数地区旅游购物产业已经形成了支柱产业，地方政府出于地区发展和百姓就业的考虑，对旅游购物店监管以相对比较宽松，无法根本斩断购物点向旅行社导游的利益输送。

三、

《中华人民共和国旅游法》第三十五条（第一款）规定 “旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”

这是法律的强制性规定。但是对于办案人员来说最困难的是如何认定以不合理低价组织旅游活动。

2015年国家文旅部（原国家旅游局）就制定了相应的规范性文件，《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》旅发〔2015]218号文件,（下称：《意见》）。其中《意见》中明确对不合理低价游做出了解释，规定五种行为可认定为不合理低价：

一是旅行社的旅游产品价格低于当地旅游部门或旅游行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上的；

二是组团社将业务委托给地接社履行，不向地接社支付费用或者支付的费用低于接待和服务成本的；

三是地接社接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队的；

四是旅行社安排导游领队为团队旅游提供服务，要求导游领队垫付或者向导游领队收取费用的；

五是法律、法规规定的旅行社损害旅游者合法权益的其他“不合理低价”行为。

国家旅游局《关于严格执行旅游法第三十五条有关规定的通知》旅发〔2013〕362号做了明确的规定：

一是关于指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目

二是关于“以不合理的低价组织旅游活动”

三是关于“诱骗旅游者”

四是关于“回扣等不正当利益”

五是关于“影响其他旅游者行程安排”

四、“不合理低价”游查处难的原因

1、法律适用难

执法人员进行行政处罚必须有法可依，有法必依，依法行政，依法处罚，但目前对于”不合理低价“的违法事实如何认定，仍存在一定的争议。《中华人民共和国旅游》第三十五条第一款规定旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。据此，笔者认为，判定不合理低价需要同时满足三个条件：一是不合理低价；二是诱骗旅游者；三是通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，缺一不可。此外，既然有“不合理低价”，同时必然有合理低价，旅游中涉及多环节，交通、住宿等价格的受多因素影响较大，比如天气、疫情等，在当地没有诚信旅游指导价的情况下，执法人员很难判定价格是否合理。最后，虽然出台了“旅行社的旅游产品价格低于当地旅游部门或旅游行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上的”的规定，但很多地区并没有诚信旅游指导价，包括上海。

2、执法取证难

“不合理低价”实质是旅行社以不正当的利益引诱旅游者购物消费，必须具备“诱骗旅游者获取回扣”的目的和客观要件。其特点是主观上具有诱骗故意性，在客观上违反了旅游法律法规的规定实施了不合理低价的行为。要根据《中华人民共和国》第三十五条第一款及《中华人民共和国旅游法》第九十八条予以处罚，必须同时满足三个条件，取证难度较大。

上述三个条件中，其中最难取证的即第三点，即通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。购物场所多为市场监管部门监管，非文旅执法机构监管对象，文旅执法人员对于购物场所的账目无权检查，更难取得直接证据。此外，购物场所、旅行社、导游等当事人，已经长期形成了利益共同体，互相掩护，隐匿证据。

此外，上海作为客源地，除上海本地游在本地较容易调查外，其他长线旅游涉及的旅游辅助人、地接旅行社、导游、购物店等都在外省市甚至境外，受执法地域限制，对外地调查取证耗时较长，对当事人提供的外地证据材料也难以复核其真伪。

3、处罚主体处罚难

上海旅游市场上，有不少无证咨询公司、甚至个人组织的不合理低价旅游产品，而相对于正规旅行社，这类“杂牌军”行政处罚最大的难点是执法手段有限。无证组织者无实际经营场所，无许可证信息，一旦对方不配合调查询问，极易造成案件受阻或者执行难。

4、部门协调不畅

旅游涉及吃、住、行、游、购、娱等各要素，据此主管部门涉及市场监管、交通执法、公安、价格管理部门等多部门，文旅部门协调能力较弱，无法形成监管合力。

五、“不合理低价”已采取的有效经验

1、建立价格管理体系

上海头部大型旅行社，借助互联网大数据，都建立相关的内审机制，严格审核供应商资质，从源头上把控。所有的线路销售前都必须经过内部审核，参照市场同类价格，一旦低于警戒价格，系统会自动报警，该产品将无法销售；此外，财务部门也会审核成本和利润，利润率一定低于相关标准，也无法销售。如果对于促销等特殊营销活动，需要经过特殊审核后方可进行。

2、建立售后质量评价体系

以上海某电商旅行社为例，对所有产品均建立评价体系，在旅游途中一旦出现产品质量和服务纠纷，会立刻启动先行赔付机制，再向相关供应商追偿并追究其责任。游客旅游归来后，对产品服务及质量进行评价，一旦低于平均水平，该产品将自动下线，相关供应商将被剔除出电商供应商体系。

3、行刑相接斩断不合理低价游利益链

2020年，上海浦东警方开展集中抓捕行动，共抓获并刑事拘留犯罪嫌疑人戴某良等91人，其中61人被上海浦东检察院批准逮捕，跨区域捣毁涉嫌诈骗的旅游珠宝玉石经营点位3个，查获涉案玉石等物品1000件。这是上海警方成功侦破的上海首例以上海一日游为名的集团化“旅游诈骗”案。该玉石店被查处后，打破了“非法一日游”的利益链，也让上海本土的低价游市场业态产生变化，市场得到净化。自此，对相关“非法上海一日游”（包括不合理低价的一日游）起到了明显的震慑作用，购物店非常萧条，不合理低价游的利益链被打破，整个旅游市场得到了净化。

六、针对“不合理低价”的建议对策

1、法条适用转移

《中华人民共和国旅游法》第三十五条第一款中违法行为三个构成要件同时满足比较难，但《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》进目前仍在施行中，执法人员可以从“以低于旅游成本的报价招徕旅游者”、“要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用的旅游团队”、“要求导游人员和领队人员接待支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队”、“要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用”、“不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用”、“支付的费用低于接待和服务成本的”、“接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队的”另寻突破口，形成了”不合理低价“的一系列衍生案由。

2、发展行业吹哨人

执法部门对市场行业的动态了解总是相对滞后，远不如行业内人士知道内情，对于市面上提供“不合理价格”的相关批发商和组团社等，可以发展行业吹哨人，有的放矢。

3、加强部门跨地区协作，合力打击“不合理低价游”

不合理低价游涉及面广，职能部门多，仅靠文旅局的力量，难以对“不合理低价游”进行有效整治，各级文化和旅游部门要加强组织协调，各部门落实工作责任，推动建立跨部门跨地区协作机制，联合组团地、目的地公安、市场监管、物价管理、交通执法等相关部门，联合开展不合理低价整治，以及围绕不合理低价开展“涉嫌诈骗”、“扰乱市场秩序”等各类行为查处，形成合力。

4、加强媒体宣传，引导游客合理消费

应当加大媒体宣传，引用典型案例，揭露“不合理低价”旅游的本质，对于造成的后果和危害性等进行宣传，以案警示，引导游客理性消费，避免上当受骗。

以上仅个人观点，供业界参考、指正！

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