秦帝国作为中国古代第一个大一统的中央集权制国家，实现了中国古代政治制度的第一次大转折。不仅打破了商、周以来封建制与宗法制的统治地位，形成了“主有专己之威，臣无百年之柄”的政治格局，更是以郡县制打造了中国古代地方行政体系的基本框架。

一、秦代县制概论

关于县制的起源众说纷纭，大致有西周起源说、春秋楚国起源说、春秋秦国起源说等等。但不论何种说法，秦之置县始于春秋时期是没有疑问的。春秋时期社会变革日益激烈，兼并战争层出不穷。

秦、齐、晋、楚等大国凭借强大的军事实力，不断吞并周边小国，新增了大量的土地和人口，新的管理方式也应运而生。

正是在这样的背景下，秦国开始在新征服地区设县管理。据《史记·秦本纪》所载，秦最早设县是在秦武公时期，尽管文献中有明确记录，但奇怪的是武公之后的整个春秋时期，秦国再无一例设县的记载，或许说明武公虽已置县，但就实质而言应为县邑之县，类似于晋人的“以县为邑”，仍属于采邑制度，还不能归为郡县之县的范畴。

春秋以后，秦设县的速度依然十分缓慢。文献中仅有秦厉共公二十一年（前456年）设县于频阳，秦惠公十年（前390年）设县于陕，秦献公六年（前379年）和十一年（前374年）设县于蒲、蓝田、善明氏和栎阳等几处记录。

导致我们无法详细考证这段时期秦县制的具体内容。直至秦孝公继位，于秦孝公六年（前356年）任用商鞅为左庶长进行了一系列的改革。

在秦孝公十二年（前340年）将县制作为基层地方行政制度推行至整个秦国。经过商鞅变法的彻底改造，此时的秦县已彻底转变为郡县之县。

其一，构建了以户为中心，经什伍到乡聚再到县的严密的地缘关系组织；

其二，按照“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”的原则划分行政区域；

其三，一县之长官由国君直接任命和管理，建立了完整的地方行政官僚体系。

秦之所以在全国范围推行县制，其目的就在于建立中央集权的政治体制，即各县都实行相同的政治制度，则人人服从，为官者就不敢欺上瞒下、擅自变更制度、隐匿自己的过错，权力自然会集中于中央政府，而这正是县制最重要的功能与作用。

二、秦代“以郡统县”制度的确立

郡制的起源与发展一直以来是众人关注的焦点，但限于文献的匮乏，已无法考证郡制起源的具体年代和地区了。

晋在偏远荒陋的“戎翟之地”设置了最初的郡，与县没有相互隶属的关系，区别仅仅在于郡远而荒凉，县近而富庶。

郡最初是基于巩固边防的目的而设于边地的，其长官名为“守”与防卫职责相关。随着兼并战争的日益激化，各国为了应付战争纷纷于交界处设郡，郡制逐渐推广至中原地区，直至秦兼并六国，不断在新征服地区设郡，郡制最终遍布全国。

以郡统县最初行于三晋，随着战国时代边地的日益繁荣，郡下开始设县，产生了郡、县两级制的地方组织。

就秦国的郡制而论，商鞅变法之后，县制已遍行秦国，但由于国土面积有限，郡一级地方行政机构尚未出现。

此后，随着秦国兼并战争的不断深入，秦国置郡的数量与日俱增，至秦王嬴政继位之时，直至战国末年，秦始皇兼并六国，在新征服地区广设新郡，最终开创了“自上古以来未尝有”的“海内为郡县、法令由一统”的统一局面。

那么，以郡统县的制度在秦国是何时确立？

其实，秦郡最终能够成为县的上一级地方行政区，与秦兼并统一六国的战争是密不可分的。

随着统一战争的不断深入，秦国的领土面积急剧扩张，仅仅在灭韩（前230年）到灭齐（前221年）的十年间，就继承和新建了颍川郡、上谷郡、邯郸郡、巨鹿郡、渔阳郡、广阳郡、辽西郡、右北平郡、砀郡、泗水郡、薛郡、九江郡、辽东郡、会稽郡、苍梧郡、洞庭郡、齐郡、琅琊郡等18个郡。

占据了统一后“分天下以为三十六郡”中的二分之一，县的数量就更多到不可计数了。

随着县的激增，过去由中央直接管理县的制度，无疑会加重中央管理工作的压力，降低行政工作的效率，完全无法适应形势的发展。

因此，在中央与县之间增设一级政区就成了秦统治者的必然选择。

正是在这样的需求之下，原本作为军事机构的郡在职能上就发生了转变，成为了中央与县之间的过渡单位，一方面代表中央对县实施管理和监控，提高了中央政府的行政效率。

另一方面，代表县向中央提供政策、司法、民情等情况的反馈以及提供决策的依据，保证了县级政府更好的发挥职能。

正是基于这样的考量，公元前221年，秦统一天下后，在采取何种国家结构形式的讨论中，秦始皇力排众议：

“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉”。

于是坚持废分封，行郡县，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”以郡统县的制度在全国范围得以确立，奠定了二千多年来中国古代地方行政体系的基本框架。

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