努力在诉前解决“九龙治水”：最高检第八厅厅长胡卫列谈文保领域公益诉讼

倒卖西周青铜编甬钟民事公益诉讼案，是全国可移动文物保护公益诉讼“第一案”。 （九江中院官网/图）

二十大报告在提及严格公正司法时，指出要“完善公益诉讼制度”，这是党代会报告中首次提及公益诉讼制度。

2014年10月，十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，经全国人大常委会授权，最高检在部分地区开展了两年试点工作。2017年7月1日，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法实施，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

在2022年7月18日中宣部举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上，最高检检委会委员、第八检察厅厅长胡卫列介绍，公益诉讼制度确立5年来，共立案67万多件。

随着立案数量的增加，公益诉讼案件的办案范围，也从最初围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等四大传统领域，逐渐拓展至文物和文化遗产保护领域。

2022年8月30日，倒卖西周青铜编甬钟民事公益诉讼案在江西省九江中院开庭，法院判令被告承担文物修复费用10万元及专家评估费用，并在全国性媒体刊登公告向社会公开赔礼道歉。

南方周末曾报道这一全国可移动文物保护公益诉讼“第一案”，其意义在于实现了公益诉讼从不可移动文物到可移动文物的突破。

未来，公益诉讼如何更好助力文物保护？司法实践中还有哪些难题待解？针对这些问题，南方周末专访胡卫列。

95%以上案件在诉前得到解决

南方周末：检察公益诉讼制度设立之初主要是围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈纪念设施保护等5个领域开展，怎么延展到文物保护方面的？

胡卫列：这是回应群众关切的现实需要。远的不说，近几年全国两会期间，人大代表、政协委员就文物和文化遗产保护领域公益诉讼提出的建议和提案就高达几十件。

此外，我国是文物大国，现在处于城镇化快速发展的历史进程中，文物保护依然存在诸多问题，仅靠文物部门单打独斗，难度和压力就比较大。

而公益诉讼检察制度的设计初衷，就是针对现有制度机制不完善或者不能有效运行，损害公共利益的情形，期望以法治手段和法治方式推动国家治理体系和治理能力现代化。

文物具有典型的公共利益属性，契合公益诉讼检察制度宗旨。所以，在这个制度设立之后，我们就将文物和文化遗产保护作为公益诉讼新领域拓展的重点。

南方周末：具体而言，公益诉讼制度在文物保护领域可以如何发挥作用？

胡卫列：从案件类型来说可以分为两大类，即行政公益诉讼和民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）。

一方面，检察机关依托行政公益诉讼，通过诉前磋商、检察建议、圆桌会议、公开听证等方式，来督促相关行政机关厘清职能、主动作为，解决“九龙治水”的难题。此外，我们坚持双赢多赢共赢理念，把诉前实现公益保护目的作为最佳司法状态，能在诉前程序解决问题的，就没有必要诉诸法庭。在实践中，95%以上的行政公益诉讼案件都在诉前得到解决，有效节约了司法资源。

另一方面，检察机关提起的民事公益诉讼具有补充和兜底的功能，通过对破坏、损毁文物的当事人或者单位提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，要求其承担相应的公益损害赔偿责任。而且，追究的公益损害赔偿款也可直接用于文物修复或保护。

民事公益诉讼，单独提起的较少

南方周末：2019年至今，针对文物保护，全国检察机关大约提起了多少行政公益诉讼案件呢？

胡卫列：根据我们的统计，2019年至2021年，全国检察机关在文物和文化遗产保护领域共提起行政公益诉讼84件。

需要强调的是，在案件审理过程中，如果行政机关已经依法履行职责，我们检察机关在实现全部或者部分诉讼请求的情形下，可以撤回起诉或变更诉讼请求。毕竟检察机关提起公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，不是为诉而诉，这样也可以提高诉讼效率，节约司法资源。

南方周末：在文物保护案件中，除了行政公益诉讼，还有民事公益诉讼。检察机关一般什么情况下会提起民事公益诉讼呢？目前处理的民事公益诉讼案件大概有多少？

胡卫列：据统计，2019年至2021年，全国检察机关共立案办理文物和文化遗产保护领域民事公益诉讼案件（含刑事附带民事公益诉讼案件）共计154件，其中以刑事附带民事公益诉讼案件居多，单独提起民事公益诉讼的较少。

在文物保护公益诉讼中，检察机关综合运用刑事追诉、公益诉讼等手段增加侵权行为的违法成本，充分发挥刑事、公益诉讼检察职能作用实现公益保护目的。针对破坏、损毁文物的当事人或者单位，统筹追究其刑事责任和公益损害责任，加大警示力度，预防潜在的违法犯罪行为，并保证受损文物切实得到修复。

例如，在新疆维吾尔自治区博乐市检察院办理的谢某某等9人涉嫌盗掘古文化遗址、古墓葬民事公益诉讼案中，检察机关在追诉犯罪的同时，准确认定公益受损情形，明确修复责任和费用，依法追究公益赔偿责任，确保被破坏文物得到专业有效的修复。

南方周末：在具体的司法实践中，什么情况下会提起行政公益诉讼呢?

胡卫列：提起行政公益诉讼，一般需要满足三个条件：首先，案件已经过检察建议程序。实践中，绝大多数案件通过提出检察建议就能达到督促行政机关整改的效果。提起行政公益诉讼的只是少数，主要是针对公益损害突出、职能交叉或者本地有重大影响的案件；其次，行政机关在收到检察建议后仍没有依法全面履职；最后，我们检察机关跟进调查后，发现国家利益或者社会公共利益仍持续处于受侵害状态。

南方周末：发出检察建议后，你们如何判断行政机关是否依法全面履职呢？

胡卫列：对此，《人民检察院公益诉讼办案规则》作出了明确规定。最高检副检察长张雪樵强调，判断行政机关是否依法全面履职，首先，要从行为要件上看，行政机关的履职行为是否有效制止了违法行为人侵害公益的违法行为；其次，要从结果上看，行政机关的履职行为是否有效保护了国家利益和社会公共利益；最后，要从职权上看，行政机关是否依法全面履行职责，是否穷尽了法律法规规章赋予的监管手段。

当然，对于一些特殊情形，比如，虽然行政机关主观上有整改意愿，也依法作出了行政决定或制定了整改方案，但由于季节气候、施工条件、工期等客观原因的限制，在通常为两个月的检察建议回复期内无法整改完毕的，我们也不会机械地认定未依法全面履职。这时可以适用中止审查的规定，给行政机关预留一定的整改时间。行政机关在中止审查的原因消除后还未整改到位的，我们就恢复审查，继续跟进监督。

私有产权文物的保护难题

南方周末：检察机关在探索开展文物和文化遗产保护领域公益诉讼检察工作中，还存在哪些难题吗？

胡卫列：其实，最重要的问题是，文物和文化遗产保护的法律体系还不完善。这主要体现在监督范围、立案标准、调查取证、提起诉讼等环节缺乏有效的实体和程序法律依据。

大家也知道，目前文物保护主要依托是生态环境和资源保护、国有财产保护、英烈保护领域开展的，但是这三类保护方式缺乏针对性和系统性，还不能满足当前文物和文化遗产保护传承的司法需求。

其次是，不少文物保护还涉及历史遗留问题和重大民生问题。除了我们检察机关和文物部门衔接配合之外，还需要规划、住建、交通、文旅、公安、民政等多部门协同协作，共同推动地方党委政府严格履行监管责任与主体责任。

还有，一些私有产权文物以及未纳入文物保护单位的不可移动文物，还没有得到有效保护，我们尚未形成全社会广泛参与的局面。

南方周末：部分文物可能还面临着人为破坏损毁的隐患，检察机关如何督促消除呢？

胡卫列：各级检察机关通过行政公益诉讼或者民事公益诉讼强化法律监督，努力消除人为造成的文物安全隐患。

比如，敦煌三危山下莫高窟建设控制地带内，5家石料厂和砂矿违反文物保护禁止性规定，在作业过程中炸山采石，乱挖乱堆，破坏山体形貌，生产作业产生的粉尘对莫高窟的生态环境、景观形象和文物安全造成了危害隐患。

对此，甘肃省敦煌市检察院督促市文体广电和旅游局、市自然资源局、市应急管理局、酒泉市生态环境局敦煌分局等4家行政单位依法履行监管职责，相关企业陆续迁出。

南方周末：除此之外，像一些文物古建筑可能还存在消防安全风险，又如何消除风险？

胡卫列：检察机关针对一些文物保护单位安全防范设施设备不健全，缺乏文物安防、消防等专业技术人员，不同程度存在文物安全隐患的现状，通过公益诉讼积极督促整改。

比如，在保护江西宜丰的熊雄烈士故居的行政公益诉讼案中，附属建筑“培兰书屋”曾遭火灾，仍未得到有效恢复，还面临损毁风险。

宜丰县检察院就积极协助县文旅局、芳溪镇政府解决履职中的问题和困难，指导制定整改方案，争取维修资金，对残留建筑进行修复，对烧毁部分恢复原貌，协同提升文物保护质效。

南方周末：二十大报告在提及严格公正司法时，指出要“完善公益诉讼制度”。最高检在2020年曾表示，文化遗产保护行政公益诉讼将会是检察机关未来工作的重点领域。那最高检在文化遗产保护的工作上有什么新的想法和规划吗？

胡卫列：首先，我们需要不断完善文物和文化遗产保护法律体系。我们会及时跟进相关领域立法进展，与相关部门加强沟通协调，积极推动在修订相关法律法规时，增设检察公益诉讼条款，授权检察机关对妨害文物和文化遗产保护利用、损害国家利益和社会公共利益的行为依法提起公益诉讼。

其次，我们需要加强案例指导和执法司法规范化建设。我们将与文化和旅游部、国家文物局等相关部委会商，联合就文物和文化遗产保护公益诉讼涉及的立案标准、证据规则、诉讼请求、修复方案等出台规范性文件，在线索移送、信息共享、调查取证、专业支持、联合督办、调研培训和案例发布等方面加强协作。

此外，我们将争取加入相关领域部际联席会议，加强与相关职能部门的协同配合，进一步增强行政执法与刑事司法、公益诉讼检察的衔接协作，为文物和文化遗产保护不断贡献检察智慧和检察力量。

南方周末记者 魏翠翠 韩谦