终结土地财政与房地产依赖的最好时机

进入2022年四季度，本轮房地产企业的债务危机继续深化。

如果说此前仅仅是部分房地产企业的债务违约和展期问题，那么现在问题可能更加复杂。目前房地产行业的债务危机，正在向上游和下游不断延伸，停贷断供问题不断发生，虽然大家相信会随着时间推进慢慢解决，但是这个时间到底要多长，现在也没有一个明确的答案。

同时，房地产作为金融体系特别是银行体系最重要的抵押品之一，是不是会对银行体系产生不利的影响，目前仍然很难估算。尽管近期各家上市银行纷纷发布公告，停贷风险完全在可控范围之内。但是毕竟房贷作为曾经银行最安全的资产之一，现在也突然成为风险资产，让银行重新审视房地产相关的风险。

当然，对于房地产的风险，我们也要分两方面看，从一方面看，房地产确实给金融体系带来风险，但是从另一方面说，房地产的风险暴露，对于金融体系未尝不是一件好事。

从积极的意义上看，房地产风险的暴露，可能带来两个好处：

一是打破了房价永远涨的预期，房地产的财富效应逐步消失；

二是倒逼地方政府降低对于土地财政的过度依赖，对地方政府财政转型有极大的促进作用。

一、财政部126号文

近日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）。

通知明确：

1、严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。

2、规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

3、要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。

126号文再一次体现出决策层的政策定力，在当前复苏进程多次出现反复，经济增速继续承压的严峻形势下，决策层对于经济模式转型的方向坚定不移，财政制度改革和去杠杆政策不放松，房地产行业调控原则不变，政府债务监控力度和深度甚至还在不断增强。

从短期看可能无法向以往一样刺激经济快速复苏，但从长期看，只有经历痛苦的蜕变才能切实推进改革的深入，真正完成发展模式转型，最终走上健康可持续发展的正轨。

随着民营房地产企业债务危机的深化，几乎可以肯定，未来国内房地产企业的格局将发生深远变化。

第一个变化就是全国性、超大规模房地产企业将不复存在。实际上房地产是一个高度区域性的行业，不同地方的经济状况、区域特性乃至人文生态都有非常大的不同，只有深耕当地的房地产企业才能真正掌握。而且房地产行业与金融深度绑定，一旦超大型的房地产企业发生危机，影响面过大，对金融体系也容易造成系统性风险，所以未来的房地产企业一定是中小型化、区域化，而不是曾经那种全国布局的企业生态；

第二个变化就是民营资本逐步退出房地产市场。民营资本天生的逐利本性，容易利用财务杠杆进行顺周期投资，但是房地产的特性就是政策周期性，二者如果产生背离，那么极大的影响政策效果，本轮房地产危机就是例证。而且民营资本一旦在银行体系和资本市场不能正常融资，基本上只能等死，但是这对于部分国企和央企房地产企业身上体现的并不明显。

因此，国资逐步控制房地产这一涉及国计民生的支柱性行业是大势所趋。

土地一级市场的整理、招拍挂由地方土储、城投平台来进行，而房地产开发销售也由国资控制的房地产企业来完成，这意味着在房地产市场上，国资完成了土地一级开发与二级销售的闭环。

同时也意味着未来房地产调控可能更加良性，因为民营房企可能会有自己的想法，但是国资更加注重纪律。

终结土地财政，降低地方政府对土地收入的依赖，在短期内一定是痛苦的，也会付出一定代价，但是这是我们必须要走的一条路。

二、土地财政与土地金融

分税制改革以来，由于地方政府的税源并不稳定，但是地方政府的事权过重，形成了财权与事权不匹配的局面。

一直以来，地方政府综合财力高度依赖土地拍卖收入，形成了土地财政与土地金融。

所谓土地财政，是指地方政府通过征收农用地等土地，经过土地一级开发将其转化为可在土地二级市场“招拍挂”出让的建设用地，最终赚取土地出让净收益的过程。土地财政包括三部分：土地出让金、建筑业与房地产相关税费、以土地作为抵押的债务。

而土地金融，是指地方政府将土地注入城投平台，以土地抵押或作为偿债隐性担保，向金融机构借款的过程。

土地财政与土地金融的结合，是国内基础设施和房地产行业能够飞速发展的重要前提，也是地方政府维持运转的重要保证。

但是，土地财政总有走到尽头的一天，始终依赖土地财政与土地金融也有相当的负作用，针对地方政府财权与事权不匹配的问题，近几年来出台了一系列相关文件。

2016年，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），对于厘清中央与地方的财权与事权形成指导意见。

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

该意见指出，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。

该意见形成了具体的时间安排：

1.2016年。有关部门要按照本指导意见要求，研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。同时，部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。

2.2017—2018年。总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。

3.2019—2020年。基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

2022年6月13日下午，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号)。

国办发20号文是未来相当一段时间财政体制改革的主要文件，也是2016年49号文的落实。

对于地方政府来说，财权与事权的不匹配仍然是绕不开的难题。地方民生、教育、医疗、基础设施建设主要依赖地方政府来完成，但是地方政府的财政收入水平极不均衡，仅仅依靠有限的地方财政收入很难解决地方发展问题。

在这样的基础上，土地财政和融资平台应运而生。依靠土地出让衍生而来的土地财政是地方政府平衡财力的重要手段，而地方政府通过融资平台举债也完成了基础设施建设。

但是随着房地产周期的下行和地方政府债务风险防范，传统的土地财政与融资平台道路已经不能满足地方政府的发展需求。

因此，20号文从开始就回答了这一问题，那就是清晰界定省以下财政事权和支出责任，这包括两部分：

1、财权事权适度向上转移

合理划分省以下各级财政事权。结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。

2、明晰界定省以下各级财政支出责任，减轻基层财政负担

按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。

从方向上看，省级及以下财政体系较之前有一定变化：以省为单位，省级财政成为调剂中心，全盘统筹省内财政资源。

这可能对经济强省的弱资质城投形成利好。因为经济强省财政实力雄厚，如果协调起来，可以对省内发展不平均的市县进行平均。

当然对经济弱省可能区分度不是很大，毕竟有些省连省会城市的城投都接连出现信用风险，更不用说其他城市了。

从另外一程度上说，政策赋予省级财政资源协调，那么防范化解债务风险的责任也可能在省级。

所以，省级财政可能成为未来地方财政的协调中心，而省级政府是具备举债能力的，这有助于省以下地方政府降低土地财政的依赖。

根据部分研究机构的数据，2022年全国土地出让收入要下滑20%-30%左右，而2021年国有土地使用权出让收入为8.7万亿，也就是说，2022年土地出让收入要降低1.74万亿-2.61万亿之间，大概在2万亿左右。

根据财政数据，2021年全国地方政府财政支出为21.13万亿，地方政府性基金支出为11.05万亿。

我们可以看到，土地出让收入减少2万亿，对全国地方政府财政支出影响大概在接近10%左右，对政府性基金支出影响大概在20%左右。

这是一个非常大的缺口，目前来看，对于地方政府财政体系来说，还没有哪个进项的量级能够和土地出让收入相比。

2022年土地出让收入大幅缩减已成定局，在这个前提下，地方政府在短期内当然是很难受。但是应该珍惜这一历史性机遇，破除地方政府对于土地财政的过度依赖。

现在就是终结土地财政与房地产依赖的最好时机。