因违建擅自改变土地用途引发的农村土地承包经营权纠纷该怎么办？

因违建或擅自改变土地用途引发的

解决建议

对这一问题前后的法律规定的处理方式不一致，早期允许发包方以此为由认为承包方根本违约，并根据《合同法》的规定解除承包合同，但这一做法同样有忽视了农户基本生存权益之嫌（注：1999年的这一司法解释已在2008年被废除），因此《农村土地承包法》并未明确支持这一做法。因此，建议根据《农村土地承包法》的规定对承包户进行批评教育，勒令其整改，并依法对其行为进行处罚，但不应轻易支持由发包方解除承包合同收回承包地。

法律依据

《农村土地承包法》

• 第十七条 承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。
• 第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
• 承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

• 第八条　承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持（注：也无支持解除合同的内容）。

《广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》

• 承包方未经批准将承包的农用地用于非农业建设，发包方以承包方改变土地用途为由请求解除合同、恢复原状、赔偿损失的，应予支持。

（注：省高院司法解释更多考虑的是《合同法》的规定和1999年最高院司法解释，与《农村土地承包法》的精神及2005年最高院的司法解释不一致，建议不予适用。）

解决建议

案例评析

【案情】

申请人：张连喜，男，52岁，汉族，惠民县皂户李乡岔路村，农民。

代理人：田法昌，山东兵圣律师事务所，律师。

被申请人：惠民县皂户李乡岔路村村民委员会

法定代表人：路云泽 职务：村民委员会主任。

被申请人：张连生，男，60岁，汉族，惠民县皂户李乡岔路村，农民。

被申请人：路云堂，男，52岁，汉族，惠民县皂户李乡岔路村，农民。

代理人：薛宏，山东宏臣律师事务所，律师。

2002年4月24日，申请人张连喜以家庭承包方式与皂户李乡岔路村村民委员会签订了承包期限30年，耕地面积11.03亩的农村土地承包合同。2008年2月，申请人的两个子女因意外去世，被申请人岔路村村民委员会依据村规民约，以申请人家庭人口减少和未经村民委员会同意擅自将承包地转包他人从中渔利为由，强行收回申请人承包的村东8号一级地2.94亩，另行发包给被申请人路云堂、张连生两个家庭耕种。

纠纷发生后，经皂户李乡农村集体经济承包合同调解委员会调解，双方当事人未能达成一致协议，被申请人张连生和路云堂继续在争议土地上进行耕种。

申请人张连喜遂于2008年4月11日向惠民县农村集体经济承包合同仲裁委员会提出仲裁申请，要求被申请人停止侵害其土地承包经营权，并返还家庭承包土地2.94亩。惠民县农村集体经济承包合同仲裁委员会于2008年4月16日予以受理，并按照仲裁程序进行了仲裁。

【当事人诉求及争议焦点】

申请人张连喜要求：

• 依法确认被申请人强行收回我承包合同内2.94亩责任田的行为违法，并裁决被申请人归还申请人2.94亩家庭承包土地的承包经营权。

本案争议焦点主要有三个：

• (一)是岔路村委会依据村规民约收回申请人承包地另行发包是否符合现行法律规定?
• (二)是申请人未经村民委员会同意擅自将承包地转包给他人耕种是否构成违约?
• (三)是张连生、路云堂能否作为被申请人参加仲裁?

【仲裁裁决结果】

惠民县农村集体经济承包合同仲裁委员会依法受理后，分别于5月12日、5月20日进行了开庭审理，经调解无效，根据双方质证和庭外调查，依法作出如下裁决：

被申请人惠民县皂户李乡岔路村村民委员会及被申请人张连生、路云堂立即停止侵害申请人张连喜土地承包经营权，于仲裁决定书生效之日起十五日内返还申请人张连喜家庭承包耕地2.94亩。

案例评析

【案例分类】

这是一起典型的因村民委员会随意调整收回家庭承包地而产生的土地承包经营权纠纷。在案例分类上，如果申请人提出以侵害家庭承包土地经营权要求仲裁的申请，应按侵害农村土地承包经营权纠纷归类；如果申请人以村民委员会调整、收回承包地要求进行仲裁的申请，应按收回、调整承包土地的纠纷归类。

村民委员会依据村规民约收回申请人家庭承包土地的行为是否得当？

2002年4月24日，申请人以家庭承包方式式与皂户李乡岔路村村民委员会签订了承包期限为30年，承包集体土地11.03亩的家庭土地承包合同，县政府颁发土地承包经营权证书予以确权，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。自合同签字生效起，申请人张连喜即依法享有该11.03亩集体土地的承包经营权。岔路村委会收回申请人承包地另行发包的主要依据是该村大多数群众讨论通过的村规民约，村规民约约定 “全村土地三年一动，死亡、出嫁人口土地一律由村委会收回，另行发包给新增人口。”

村规民约虽然是多数群众的真实意思表达，但严重违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地”、第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地”之规定，依照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效”。惠民县皂户李乡岔路村村民委员会，依据村规民约以申请人的两个儿子意外去世为由，收回申请人2口人的家庭承包土地2.94亩，显然侵害了承包人的合法权益。（注：根据村规民约调整承包地须经三分之二以上村民或村民代表同意并报乡镇政府和县级政府 农业行政主管部门批准）

申请人未经村民委员会同意擅自将承包地转包给他人耕种是否应当收回？

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”；第三十九条“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”。

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持”的规定，申请人张连喜将家庭承包形式取得的土地转包给他人耕种，属于土地承包经营权的流转，村民委员会仅以申请人未报其备案为由，收回承包地不符合法律规定。

张连生、路云堂是否作为第三被申请人？

被申请人张连生、路云堂认为土地是由村民委员会主持发包，本人无过错，不应作为被申请人。依照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第二款“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持”的规定，被申请人张连生、路云堂作为第三被申请人合理合法，申请人把他们作为第三被申请人的主体并无不妥。

【裁决依据】

依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条和第三十五条之规定，惠民县农村集体经济承包合同仲裁委员会作出了上述裁决结果。