《税政美国：一部税政视角的美国兴衰史》：税政的福利扩张（1960—1968）

“不要问国家能为你做什么，要问你能为国家做什么。”——约翰·F·肯尼迪，1961年就职演说

“伟大社会建立在丰裕之上，它的目标是让丰裕为所有人服务。”——林登·约翰逊，1964年

第二十章 伟大社会：税政的福利扩张（1960—1968）

1960年，约翰·F·肯尼迪以微弱优势击败理查德·尼克松，成为美国历史上最年轻的当选总统。他带着常春藤的优雅、海军的英勇和财富的光环进入白宫。他是一个富人总统——但他的税政政策却指向了一个令人意外的方向：减税。

历史学家们经常把1960年代的“伟大社会”与新政并列，作为美国福利国家的两大支柱。但1960年代的税政比新政更加复杂——它既有肯尼迪减税的“供给学派前奏”，又有约翰逊福利扩张的“凯恩斯主义巅峰”。两者并存，构成了一个深刻的矛盾：你在减税的同时，又在增加支出。那么，钱从哪里来？

答案很简单：借债和增长。 1960年代的经济增长为福利扩张提供了资金，而减税在短期内刺激了增长。但长期来看，这种“减税+增支”的组合埋下了1970年代财政危机的种子。

1960年代也是美国社会最动荡的十年——民权运动、反战运动、城市骚乱。这些动荡都与税政有关：民权运动要求税政的公平（黑人也应享受福利），反战运动抗议税政的用途（不该用来打越南），城市骚乱表达了税政不公的愤怒（穷人被遗忘）。

1968年，共识开始瓦解。尼克松的当选——以“沉默的大多数”为旗号——标志着战后税政共识的裂痕已经无法弥合。

第一节 肯尼迪的减税：供给学派的前奏

1961年：肯尼迪的“新边疆”

肯尼迪上台时，美国经济正处于轻微衰退中。失业率从1960年的5.5%上升到了1961年上半年的6.9%。

肯尼迪的经济顾问——包括沃尔特·海勒、詹姆斯·托宾、阿瑟·奥肯——都是凯恩斯主义者。他们的建议是：减税。 在经济衰退中，减税可以让人民手中有更多的钱来消费，从而刺激经济。

但肯尼迪最初犹豫了。为什么？因为减税在政治上很危险——它会被指责为“对富人的馈赠”和“不负责任的财政政策”。而且，肯尼迪的企业家和投资者背景，使他对支持减税持怀疑态度。

1961年，肯尼迪的态度是不一致的——他在12月发表了一次演讲，支持减税，但在1962年初拒绝推进这项政策。

1962年：转向减税

1962年，肯尼迪的态度发生了转变。他在1962年8月发表的一次电视演讲中，正式提出了减税方案。

肯尼迪在演讲中说：“我主张减税——不是为了富人，而是为了经济。减税可以释放购买力，刺激投资，创造就业。”

肯尼迪的减税计划包括几个方面：

第一，将个人所得税最高税率从91%降至65%。

第二，将公司税率从52%降至47%。

第三，为低收入者提供更多的标准扣除和豁免。

第四，为投资提供税收抵免。

肯尼迪的逻辑是凯恩斯主义的：减税→消费增加→投资增加→经济增长→税收增加（因为经济扩大了）。这个逻辑听起来很像后来的“拉弗曲线”，但它的哲学基础是凯恩斯主义，不是供给学派——它的核心是“需求侧”，不是“供给侧”。

1963年11月22日：未竟的减税

1963年11月22日，肯尼迪在达拉斯遇刺身亡。减税计划被搁置了。

肯尼迪遇刺时，他的减税法案正在国会审议中。参议院还在辩论，还没有通过。肯尼迪的团队担心：没有总统的推动，减税法案可能胎死腹中。

辩证观察：肯尼迪的减税是一个“未完成的革命”。 它提出了一个新的税政方向——从“高税率、多扣除”转向“低税率、少扣除”。这个方向在肯尼迪死后被林登·约翰逊继承，并在1964年通过。但它真正开花结果，要等到1980年代的里根革命。肯尼迪是税政右转的先驱——虽然他可能自己也没有意识到这一点。

第二节 约翰逊的“伟大社会”：税政的福利扩张

1964年：减税通过，福利启动

林登·约翰逊接手白宫后，立即把肯尼迪的减税法案推过了终点线。1964年2月26日，他签署了《1964年收入法》。

这部法律的内容是：

个人所得税最高税率从91%降至70%。

公司所得税最高税率从52%降至48%。

标准扣除额增加，个人豁免额从600美元增至1000美元。

约翰逊在签署仪式上说：“今天，我们在这个国家做着美国有史以来最大的减税。明天，我们要做美国有史以来最大的福利扩张。”

他说的“明天”是认真的。约翰逊的“伟大社会”计划正在制定中——它将包括医疗保险、医疗补助、民权法案、教育援助、住房补贴。这是一个野心勃勃的福利扩张计划。

1965年7月30日：医疗保险的诞生

1965年7月30日，约翰逊在密苏里州独立城的杜鲁门图书馆签署了《社会保障修正案》——创建了医疗保险（Medicare）和医疗补助（Medicaid）。

医疗保险（Medicare）：为65岁及以上的老年人提供健康保险。资金来自工资税——雇主和雇员各缴纳一定比例。

医疗补助（Medicaid）：为低收入者提供健康保险。资金来自联邦和州政府的联合拨款。

约翰逊在签署仪式上说：“今天，我们为美国的老年人打开了医疗保健的大门。这不是慈善——这是正义。”

他旁边坐着的是杜鲁门——1945年杜鲁门曾经提出过全民医保，但被国会否决了。20年后，约翰逊完成了杜鲁门未竟的事业。

人民史观注：医疗保险和医疗补助是美国历史上最重要的社会福利立法之一。 它们把“医疗保健”从“市场商品”变成了“基本权利”。在此之前的几十年里，数百万老年人因为没有医疗保险而无法看病。在此之后，至少有了基本的保障。这不是“共产主义”——这是文明国家的底线。

伟大社会的其他支柱

伟大社会的其他重要立法包括：

1964年民权法案——禁止基于种族、肤色、宗教、性别、国籍的歧视。虽然它不是直接“税政”立法，但它改变了税政的基础：公共资金不能再用于种族隔离。

1965年投票权法案——消除了南方各州对黑人投票的限制。这对税政有直接影响：当黑人可以投票时，他们就成为税政博弈的参与者。政客们必须考虑他们的利益。

1965年初等与中等教育法案——联邦政府首次大规模资助公立教育。资金以税收的形式从联邦流向各州和地方。

1965年住房与城市发展法案——联邦政府首次大规模资助低收入住房。

1966年示范城市与大都市发展法案——联邦政府资助城市重建和扶贫项目。

阶级分析：伟大社会是美国历史上最大规模的“向上再分配”——通过联邦税收，把钱从富裕的纳税人手中转移到低收入群体手中。这不是“养懒汉”——这是“基础设施投资”：投资于人力资本、投资于健康、投资于教育。伟大社会的逻辑很简单：一个更健康的、受过更好教育的、更平等的社会，会是一个更富裕的、更稳定的、更强大的社会。

伟大社会的成本

伟大社会花了多少钱？

1965年，联邦福利支出约为400亿美元。到1975年，联邦福利支出约为1700亿美元——增长了四倍多。福利支出占GDP的比例从1965年的约5%增长到了1975年的约10%。

这些钱从哪里来？主要来自经济增长。 1960年代美国经济年均增长率约为4.5%——远高于通货膨胀率。经济增长带来了税收增长——不需要提高税率。所以，约翰逊可以在不“增税”的情况下扩大福利。

但这只是暂时的。经济增长不会永远持续。当1970年代经济增长放缓时，福利支出的扩张就变成了财政赤字的来源。

辩证观察：伟大社会是一个“借未来之财，办当下之事”的计划。 它通过经济增长来支付当前的成本——但经济增长的放缓让这个模式变得不可持续。这不是伟大社会的“错误”——这是所有福利国家的“困境”：如何在增长放缓时维持福利水平？

第三节 1960年代的社会动荡与税政压力

越南战争：福利与战争的矛盾

1964年，约翰逊以压倒性优势赢得总统选举。他的竞选口号之一是 “我不会派美国男孩去打亚洲男孩应该打的仗” ——这后来成为历史上最具讽刺意味的政治承诺之一。

1965年，约翰逊开始大规模派遣地面部队进入越南。到1968年，美国在越南驻军超过50万人。战争开支从1965年的约100亿美元增加到1968年的约300亿美元。

问题在于：约翰逊想同时拥有“伟大社会”和“越南战争”。 他想“有枪也有黄油”——但美国的资源是有限的。当你同时大规模增加福利支出和战争支出时，必然导致两个后果：通货膨胀和财政赤字。

约翰逊拒绝为了战争而增税——因为增税会得罪选民，也会削弱伟大社会的政治基础。但他也拒绝削减福利——因为那会得罪他的核心支持者。他的解决方案是：用赤字来支付战争——也就是“借债打仗”。

制度观察：越南战争是战后税政共识的“压力测试”。 共识的前提是：政府可以在不损害经济增长的前提下，同时维持高税收、高支出、高福利。但战争让这个前提变得不可持续。当政府为了战争而借债而不是征税时，它就违背了凯恩斯主义的“反周期”原则——在需求高涨时，政府应该增税而不是减税。

城市骚乱：税政不公的暴力表达

1960年代中后期，美国城市的种族骚乱爆发了。

1965年8月，洛杉矶瓦茨区爆发骚乱——34人死亡，1000多人受伤，4000多人被捕。

1967年夏天，骚乱蔓延到了全美——底特律、纽瓦克、克利夫兰、密尔沃基、明尼阿波利斯。底特律的骚乱最为严重：43人死亡，2000多人受伤，7000多人被捕，约2000座建筑被烧毁。

骚乱的深层原因是什么？税政不公。 民权运动虽然在法律上取消了种族隔离，但没有取消经济隔离。黑人社区仍然贫穷、失业率高、住房条件差、医疗和教育资源不足。联邦政府虽然增加了福利支出，但没有改变结构性的不平等。

约翰逊的一个官员说：“我们在伟大社会中所做的一切，最终都被越南战争和城市骚乱所淹没。”

人民史观注：城市骚乱是“人民对税政不公的暴力表达”。 当和平的抗议——民权游行、投票权运动——无法带来根本的改变时，部分人民选择了暴力。这并不是说暴力是对的——但必须问：为什么和平道路行不通？ 答案是：因为税政的再分配效应有限。联邦政府花了钱，但钱没有真正到达最需要的人手中。

“税收反抗”的萌芽

1960年代末，另一种形式的“反抗”开始出现——税收反抗。

1968年，加利福尼亚州的选民通过了一项地方性的税收限制措施——限制地方政府的财产税增长。这是1978年“第13号提案”的前奏。

“税收反抗”的参与者主要是中产阶级和郊区居民。他们不反对福利本身——但他们反对为福利买单。他们觉得：政府在帮“他们”（穷人、黑人、城市居民）的同时，在向“我们”（中产阶级、白人、郊区居民）征税。

辩证观察：“税收反抗”是税政共识瓦解的第一个信号。 在战后共识中，人民愿意纳税来支持公共福利。到了1960年代末，这种意愿开始下降。为什么？因为人民觉得税收的“回报”不均衡——他们纳税了，但受益的是“别人”。这是福利国家的一个内在矛盾：当受益者不是纳税人时，纳税人就开始质疑税政的公平性。

第四节 1968年选举与税政共识的裂痕

1968年：美国最动荡的一年

1968年是美国历史上最动荡的一年。

1月，北越发动“春节攻势”，震惊了美国公众——战争比政府告诉他们的更糟糕。

3月，约翰逊宣布他不会寻求连任——他被战争和党内反对派双重夹击。

4月，马丁·路德·金在孟菲斯被刺杀——全美超过100个城市爆发骚乱。

6月，罗伯特·肯尼迪在洛杉矶被刺杀——他是民主党内最有希望的总统候选人。

8月，民主党全国代表大会在芝加哥召开——会场外爆发了警察与反战抗议者的流血冲突。

11月，理查德·尼克松以微弱优势击败休伯特·汉弗莱，成为美国总统。

尼克松的“沉默的大多数”

尼克松的当选不是偶然的——它是 “沉默的大多数” 对1960年代社会动荡的反动。

尼克松在1969年的一次电视演讲中说：“美国人民已经厌倦了暴力、厌倦了抗议、厌倦了混乱。他们是沉默的大多数——他们不示威、不游行、不烧国旗。但他们投票。”

“沉默的大多数”是谁？主要是中产阶级、白人、郊区居民、工人、农民——也就是战后三十年中受益于税政共识的那些人。但他们现在觉得：共识对他们不再有利。 他们纳税，但福利流向了“别人”。他们工作，但“别人”在抗议。他们守法，但“别人”在烧毁城市。

阶级分析：1968年的选举标志着战后税政共识的裂痕已经无法弥合。 民主党代表的“新政联盟”——工人、农民、黑人、知识分子——已经开始分裂。尼克松代表的“新多数”——中产阶级、白人、郊区居民——正在崛起。税政共识的崩溃，首先是“阶级联盟”的崩溃。

尼克松的税政：矛盾的开端

尼克松的税政是矛盾的。

一方面，他延续了1960年代的大部分福利政策。他没有废除医疗保险、医疗补助、社会保障——他甚至扩大了它们。1972年，他签署了《社会保障法修正案》，将社会保障福利自动指数化——与通货膨胀挂钩。

另一方面，他开始向“税收反抗”靠拢。1971年，他实施了工资和价格控制——试图控制通货膨胀。他还开始倡导“新联邦主义”——将部分税收返还给各州和地方。

但尼克松最重要的税政遗产不是他做了什么，而是他没有做什么。他没有试图维护战后税政共识——他没有为高税收、高福利、高政府支出进行辩护。他只是接受了它的终结，并试图在它的废墟上建立新的政治联盟。

辩证观察：尼克松是一个“终结者”——他终结了战后共识，但没有用新的共识来取代它。 他赢得了选举，但没有建立新的意识形态基础。他赢得了“沉默的大多数”，但没有告诉他们“税收应该是什么”。这个“意识形态的真空”，后来被里根革命的供给学派所填补。

【本章结语】黄金时代的黄昏

1960年到1968年，是美国税政史上最有成就的时期之一，也是最矛盾的时期。

在这八年里：

肯尼迪减税开创了“供给学派”的先声。 最高税率从91%降至70%。

约翰逊的伟大社会扩大了福利国家。 医疗保险、医疗补助、教育援助、住房补贴——联邦政府以前所未有的规模介入社会福利。

越南战争撕裂了税政共识。 战争支出与福利支出同时增长，导致通货膨胀和赤字。

城市骚乱表达了税政不公的愤怒。 黑人社区和城市穷人被税政遗忘——他们用暴力来抗议。

税收反抗开始出现。 中产阶级和郊区居民开始质疑：为什么要为别人的福利买单？

1968年选举标志着共识的瓦解。 尼克松的“沉默的大多数”取代了罗斯福的“新政联盟”。

辩证观察：1960年代是战后税政共识的“高峰”和“终结”。 伟大社会是共识的最高成就——它把福利国家推向了新高度。但越南战争和城市骚乱让共识变得不可持续。当人民不再相信税政是“公平的”时，共识就开始瓦解。

1960年代的遗产是矛盾的：

一方面，它留下了伟大的成就——医疗保险、医疗补助、民权法案、教育援助——这些制度至今仍在运作。

另一方面，它留下了深刻的问题——财政赤字、通货膨胀、种族分裂、阶级对立——这些问题在1970年代全面爆发。

1960年代的教训是：税政可以创造繁荣，但也可以制造矛盾。 当税政的收益分配不均衡时，当税收的负担分配不公平时，当税政的用途存在争议时——人民就会失去对税政的信任。而这种信任一旦失去，就很难恢复。

哲学注：“每一个制度都有它的生命周期。” 战后税政共识在1945年诞生，在1950年代达到高峰，在1960年代开始衰落，在1970年代彻底崩溃。制度的生命周期不是“宿命”——它是制度内部矛盾不断积累的结果。 当矛盾积累到一定程度时，制度就会解体——被新的制度所取代。

而取代战后共识的，将是里根革命的新自由主义。

（哼伯 丙午马年七月）