面对中日关系的僵局，周恩来提出了“民间先行，以民促官”的方针

中日关系，培育友谊，以民促官，把握时机，积累条件。大处着眼促谈判，实现邦交正常化。

日本和中国是一衣带水的近邻，两国之间有着悠久的历史联系和传统友谊。不幸的是，在1894年以后的半个世纪中，日本军国主义数次对华侵略，尤其是自1931年的"九。一八"事变和1937年的芦沟桥事变后，掀起全面侵华战争，使中国人民蒙受了巨大灾难，日本军国主义对中国人民犯下了滔天罪行，传统的关系和友谊遭到严重破坏。

新中国成立之后，如何处理同东邻日本的关系，这是人民共和国外交上的重要课题，无疑也是作为国务院总理兼外交部长周恩来所十分关注的问题。周恩来根据中日关系的历史特点和战后国际局势的变化，充分施展自己的外交才华和谈判艺术，经过20余年的不懈努力，终于使两国邦交得以正常化。

战后中日关系的核心问题，是两国如何结束战争状态。关于如何处理战后日本问题，早在第二次世界大战后期，各大国之间已有协议。但在反法西斯战争中，苏，中，美，英四大国貌合神离，各有打算，致使战后出现了极其复杂的新的斗争格局。一方面，日本一投降，美国就依仗其军事优势和在太平洋作战的便利条件，立即在日本登陆，造成了单独占领的军事形势，随后又以盟军总部的名义发号施令，企图独吞反法西斯战争的胜利果实。另一方面，在欧洲建立了南斯拉夫，罗马尼亚等几个共产党领导的国家，形成了以苏联为首的社会主义阵营与以美国为首的帝国主义阵营相对峙的局面。在这种形势下，美国不仅不急于对日媾和，反而施行"冷战"政策，企图对社会主义阵营，首先是对苏联进行抵制，破坏和颠覆活动。

当时，美国的战略部署是，在欧洲以扶植德国法西斯势力为其侵略计划的中心，企图通过控制德国进而控制整个欧洲；在亚洲以扶植日本和蒋介石集团为其实行侵略的重点，进而控制整个亚洲；同时从欧亚两翼包围苏联。在对日媾和问题上，美国不顾有关处理战后日本的国际协议，试图把苏联和中华人民共和国排斥在外。因此，中华人民共和国建立后，在处理中日关系方面所面临的头等任务便是维护国际协议，坚持全面媾和，与美日反动派的单独媾和阴谋作斗争。

在对日和约草拟时期，周恩来总理兼外长，根据有关国际协议，围绕制定对日和约的程序，原则和基础，与美国政府破坏国际协议的行径进行了坚决的斗争。

1950年12月4日，他发表《关于对日和约问题的声明》；1951年5月22日，他发表《为支持苏联政府对日和约意见及对和约准备工作具体建议致苏联大使照会》，等等。周恩来指出："中日两国人民有着友好的新条件，即解放了的新中国和战后要求和平的日本。只有解放了的新中国才有资格同日本谈友好，也只有战后的日本才有资格和中国友好。因为战后的日本已经不是军国主义国家，它已经失掉了殖民地。只有在新的基础上发展两国的贸易经济关系，才能真正平等互利，和平相处。"他还指出："中国人民是愿意同日本人民友好的，日本人民也是愿意同中国人民友好的，这两者就是中日友好关系的基本条件。"

可是，1951年9月，在美国的控制下，于旧金山召开的和会公然排斥中华人民共和国，签订了片面的对日和约，实现了美日单独媾和，把日本置于美国的卵翼之下。同一天还签订了《日美安全保障条约》，紧紧地把日本拴在了美国的战车上。之后，美国政府又强令日本吉田政府和在台湾的国民党反动势力缔结《日台条约》，于1952年4月与《旧金山和约》同时生效。

《旧金山条约》，《日美安全保障条约》和《日台条约》的生效，标志着美，日，台反动势力联合反苏，反华，反共的所谓旧金山体制的形成，也说明旧金山"和会"不仅未能使中日关系正常化，反而使其更加复杂化。

针对这种情况，周恩来代表中国政府于1951年8月15日，9月18日，1952年5月5日，分别发表声明，抗议美国擅自召开旧金山和会，实行片面媾和的反动立场及其专横行为，揭露了美日单独媾和的阴谋。周恩来总理指出："美国政府强制签订的《旧金山和约》以及美日双边安全条约业已对中华人民共和国的安全及其他亚洲国家的安全构成了严重威胁。中国人民对于美国政府利用旧金山对日和约来加紧准备新的侵略战争的罪恶阴谋一定要坚决反对到底。"他强调："吉田政府的种种卑劣行为，是与日本所有爱国人民争取与中华人民共和国结束战争状态，恢复和平友好关系的愿望绝对相反的。中国人民深知，在美国占领之下的日本以吉田政府为代表的反动集团不能代表日本人民，正如过去中国以蒋介石为首的中国国民党反动集团不能代表中国人民一样。"他希望中日两国人民"和平共处，友好团结，互相贸易，互相尊重民族独立和国家主权，以保障远东和平"。并强调："只有这样，才是对于中日两个国家和人民都是有利的"。

在这里，周恩来不仅坚持了维护国际协议，反对美日单独媾和的原则立场，还把日本人民同日本反动派加以区别，寄希望于日本人民，预示了两国人民友好的发展。

历史的发展后来完全证实了周恩来的预见，战后中日两国交往正是从民间开始的。

1949年3月，我华北解放区在天津就曾建立了中国进出口公司作为对外贸易的联络机构，并呼吁世界各国在平等互利的基础上进行易货贸易。5月，日本人民先后建立了"日中贸易促进会"(当时称中日贸易促进会)和"促进日中贸易议员联盟"，并于7月进口中国原盐8000吨，这是战后中日民间交往的开始。

新中国成立后，政务院(后改为国务院)贸易部副部长沙千里根据周恩来总理指示，于1950年2月电告日中贸易促进会，表示愿意共同促进中日贸易。日本通产大臣稻垣也秉承美国意志，宣布"拟将日中间的个别贸易逐渐纳入正规贸易"的方针。在这一年，中日两国进出口贸易总额6000万美元，展示了日中贸易的必要性和今后发展的可能性。

但是，朝鲜战争爆发后，由于美国政府决定对中国实行全面禁运的方针，亦步亦趋的吉田政府也只好遵照驻日美军司令部的指令，迫使日中贸易促进会改组为一般贸易团体，促进日中贸易议员联盟也被迫停止活动，使得仅仅开始一年半的中日民间交往彻底中断。

旧金山体制的形成和一年半的民间交往向中日两国人民提出了一个问题：在中日两国没有外交关系的情况下能否发展两国人民之间的友好关系?又怎样才能实现两国关系正常化?这一艰巨的历史任务落到了中国政府和中日两国人民肩上。

关于对日工作，周恩来主张立足于人民，着眼于人民，使中日关系的发展"从民间的频繁往来并达成协议开始"，通过两国人民的友好往来促进两国关系的逐步改善，最后实现两国邦交正常化，这也就是他一而再，再而三地阐明的发展中日关系的"民间先行，以民促官"的战略方针。

对于这一方针，周恩来有过精辟的论述：从展开中日两国经济，文化交流开始，从增加人民交往开始，从增进民间团体协商开始来打开中日关系。只要人民互相来往通商，友好合作，日本人民的大多数就会认识到中日之间恢复邦交首先对日本人民有益，对中国人民也有益，从而推动日本政府改变政策。他还指出，尽管中日两国还没有恢复正常关系，而且按照国际法还存在着战争状态，但是这些并没有妨碍两国人民的友好活动和签订民间协议。这样先从民间的频繁来往并且达成协议开始，把两国关系大大地发展，最后就剩下在外交上宣布结束战争状态，恢复正常关系了。稍后他又满怀信心地预言：照国民外交方式搞下去，日本团体来得更多，我们的团体也多去，把两国要做的事都做了，最后只剩下两国总理和外长签字喝香槟酒了。

针对人民友好中的一些认识问题，周恩来还反复强调"两个区分"的思想，即"要把帝国主义的政府和这些国家的人民区分开来，要把政府中的决定政策的人和一般官员区分开来"，以此增强我国外事干部和广大群众从事人民外交的自觉性，消除日本人士中的一些疑虑。这就使双方的民间友好往来有了比较牢固的思想基础而逐步地开展起来。

50年代"以民促官"的工作就是从发展人民友好，打破贸易僵局开始的。

1949年10月10日，也就是新生的中华人民共和国诞生第十天，日本就成立了"日中友好协会筹备会"，并创办了日中友好刊物《日本与中国》，这是新中国成立后，日本人民有组织地从事日中友好活动的开始。

1950年9月，"日中友好协会"正式成立，它成为日本人民从事日中友好运动的中坚。为了促进日中友好，日中友好协会开展了一系列友好活动，概括起来主要有5个方面：第一，拥护中国总理周恩来的声明，采取多种形式开展反对美日单独媾和，反对日美安全条约，反对旧金山体制的斗争；第二，会同日本红十字会，日本和平联络会共同协助中国接运日侨回国；第三，搜寻中国在日本殉难烈士的遗骨，开展悼念活动，并将他们的遗骨护送回中国，以示对日本国侵略中国的忏悔；第四，与吉田政府的反华政策作斗争，协助数百名华侨回中国；第五，亲自组织或参加各种经济贸易团体，科技文化团体，派遣各种代表团访问中国等等，对促进日中友好交流起了重要作用。

与此同时，中国政府按照把日本人民和日本政府分开看待以及在两国外交关系未建立之前，并不妨碍两国人民之间进行文化交流和经济交流的精神，为发展中日友好作出了种种努力，其中影响较大的包括：帮助3万名日本侨民重返祖国与亲人团聚；允许日本船停泊天津，上海两海港，为发展中日贸易提供方便条件；邀请日本各界人士访问中国，同时还派遣自己的友好使者访问日本，以加强了解，增进民间友谊。而中日民间贸易的发展，更是五六十年代民间交流促进两国关系正常化的主要途径。

1952年5月，中国国际贸易促进委员会主席兼中国人民银行行长南汉宸邀请高良富，帆足计，宫腰喜助3位日本国会议员访问中国，并签订了第一个中日民间贸易协定，此后，在两国人民的共同努力下，第二，三，四次民间贸易协定又相继产生(第四次民间协定后来遭到日本政府阻挠，未能执行).1955年，中日之间签订了民间渔业协定，使大批日本渔民和中小渔业企业能来我国东海，黄海捕鱼，得以维持生计。

1956,1957两年，我国又先后宽大处理并释放了1062名日本战犯。

在整个50年代中期以前，中日民间代表团来往频繁，人数日增，交流面涉及经贸，文化，体育及工，青，妇等众多领域或方面。所有这一切，大大促进了两国人民的相互理解和感情联系，尤其是在日本涌现了一批致力于重建日中关系的志士仁人，形成了一支包括各阶层人士的极其广泛的对华友好力量。这些民间活动，民间力量总是同官方有着直接或间接的联系，因而对官方关系产生了积极的影响。周恩来对此给予了高度的评价。他说："人民外交大大推进了两国关系的发展。我们这样的做法可以说在国际关系上创造了新的范例。我们是抱着这样愉快的有希望的心情来进行国民外交的。"