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https://www.scmp.com/economy/global-economy/article/3329439/chinas-rare-earth-export-controls-have-gone-global-can-it-enforce-them

Scmp10月18日分析报道，中国商务部十月上旬宣布的稀土出口管制新规,正在考验北京能否将其在稀土资源领域的主导地位转化为有效的地缘经济工具。这项从12月1日起生效的规定包含一个前所未有的条款:在中国境外生产、但使用了中国稀土技术或含有达到特定比例中国稀土原料的产品,将纳入出口管制范围。这种域外管辖措施,标志着中国在与美国的贸易博弈中首次尝试建立类似美国的全球合规追踪机制。但问题在于,中国是否具备与其市场份额相匹配的执行架构。

从数字上看,中国的稀土优势地位确实显著。该国掌握着全球约百分之七十的稀土开采产量,更重要的是控制了百分之八十五至九十的全球精炼加工能力。这种在产业链中下游环节的压倒性优势,使得即便美国、澳大利亚等国近年来增加了稀土矿石开采,仍然需要依赖中国的加工设施将原料转化为可用的稀土产品。正是基于这种现实格局,北京认为自己有筹码对全球供应链施加影响。

新规设定的阈值具有技术性:含有超过百分之零点一中国来源稀土的产品需要获得出口许可。这个看似严苛的标准反映了稀土在现代工业中的特殊地位——作为"工业维生素",稀土元素通常以微量存在于高技术产品中,但其作用却至关重要。从智能手机的振动马达到电动汽车的永磁电机,从风力发电机到精确制导武器,稀土的应用无处不在。通过设定如此低的触发阈值,中国实际上是在宣示对全球大部分高科技制造业的潜在管辖权。

执行机制的现实困境

然而摩根士丹利在其研究报告中指出的核心问题十分尖锐:中国缺乏与美国相当的合规执行架构。美国的出口管制体系依托数十年发展形成的法律框架,包括商务部工业与安全局负责技术出口管制,财政部海外资产控制办公室管理经济制裁,司法部执行刑事起诉,形成了一套多层次的执行网络。这套体系不仅有严格的许可证制度,还建立了覆盖全球的合规监督机制——美国企业即便在海外经营,也必须遵守美国的出口管制规定,违规者面临严厉的民事和刑事处罚。

更关键的是,美国通过与盟国的紧密合作,事实上将其管辖权延伸到整个西方阵营。瓦森纳协定等多边出口管制机制,使得美国的技术管制标准获得了广泛的国际认可和执行。美国企业在全球的广泛存在,美元在国际金融体系中的中心地位,以及发达国家对违规企业切断市场准入的能力,都让美国的出口管制具有实质性威慑力。

相比之下,中国的出口管制执行能力主要依赖于海关监管和国内企业合规。对于在中国境外发生的交易,特别是那些不直接涉及中国出口商的二次转让行为,北京的监督手段有限。中国企业在全球的影响力虽然不断增长,但在芯片设计工具、精密加工设备等关键环节仍然依赖西方技术,这限制了中国利用市场准入作为执行杠杆的能力。人民币国际化程度不足,意味着中国难以像美国那样通过金融制裁追踪和惩罚违规行为。

具体到稀土领域,执行难度还体现在技术层面。要证明某个最终产品中的稀土来源于中国,需要建立复杂的供应链追踪机制。稀土产品在经过多次加工和组装后,其来源识别变得极为困难。永磁材料可能在日本加工,电机在德国制造,最终产品在美国组装——要在这条链条的每个环节验证稀土来源并执行许可要求,对任何国家都是巨大挑战。中国是否建立了相应的海外情报收集能力、是否有足够的国际法律合作机制来追究违规者责任,这些都是未知数。

多方博弈与战略重构

中国新规的出台正在推动全球稀土供应链的重组进程加速。美国近年来已经开始与澳大利亚、越南等国建立稀土合作伙伴关系,试图在中国之外建立替代性供应来源。山口资本和莱纳斯矿业等企业在美国得州建设的稀土加工设施,就是这种"去风险化"战略的具体体现。欧洲央行的研究显示,欧元区对中国稀土的依赖既包括直接进口,也通过德国、法国等制造业大国对含稀土中间产品的依赖间接存在,这促使布鲁塞尔加快制定自己的关键矿产战略。

日本的经验提供了有益参考。在2010年中日钓鱼岛争端后,日本系统性地推进稀土供应多元化,包括开发替代材料技术、提高稀土回收利用率、与蒙古等国建立合作关系。十余年后,日本对中国稀土的依赖程度已显著下降。这说明尽管中国占据市场主导地位,但并非不可替代——前提是其他国家愿意承担更高的成本和更长的建设周期。

美国财政部长贝森特最近呼吁美国及其盟友立即推进供应链多元化,这反映出华盛顿对中国管控措施的警惕。但分析人士也指出,"去风险化"将是一个漫长而昂贵的过程。稀土加工不仅技术要求高,还涉及严重的环境污染问题。中国之所以能建立起主导地位,部分原因在于愿意承担这些环境代价。西方国家在建立本土加工能力时,必须应对更严格的环保法规和更高的劳动力成本,这使得非中国稀土产品价格显著更高。

从战略效果看,中国新规的真正作用可能不在于短期内切断供应,而在于制造不确定性。企业在进行长期投资决策时,需要考虑供应链的稳定性。即便中国目前并未严格执行域外管辖条款,这种潜在威胁本身就会促使制造商寻找替代方案或增加库存,从而增加运营成本。这种心理威慑效应,可能比实际切断供应更符合北京的长远利益——维持市场份额的同时,展示地缘经济影响力。

不过中国的策略也面临风险。过度使用资源武器可能加速其他国家的替代进程,最终削弱自身的长期市场地位。世界稀土投资协会的数据显示,全球稀土勘探和加工项目投资在近几年显著增加,这直接与地缘政治紧张相关。如果中国的管控措施被认为不可预测或过于严苛,可能会促使更多资本流向替代性供应链建设,即便这些项目在经济上并不是最优选择。

中国商务部将新规描述为对美国制裁扩大的"对等回应",这种表述试图在国际舆论中争取道义制高点。但美国的出口管制主要针对先进技术向潜在对手扩散,而稀土是工业基础原料,两者的性质有根本差异。中国如何在维护自身安全利益与遵守世界贸易组织规则之间寻找平衡,如何避免被视为利用市场垄断地位进行政治胁迫,这些都考验着决策者的智慧。

最终,中国稀土管控的域外化尝试正在开启一场多维度的博弈:技术能力的较量、执行机制的竞赛、供应链韧性的考验,以及地缘政治影响力的博弈。北京能否建立起有效的全球合规监督体系,西方国家能否在可承受的成本范围内实现供应多元化,这些问题的答案将在未来数年逐步显现。可以确定的是,全球稀土产业格局正在经历深刻重构,而这种重构的结果将深刻影响从绿色能源转型到国防工业的诸多领域。