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根据1951年2月初，杜勒斯在第二次东京之行时与日本人达成的妥协，有关美军驻留日本的详细条款将另订行政协定进行讨论。只要双方达成一致，行政协定不需要经议会批准便可生效实行。

陆军部副部长助理艾尔·约翰逊与助手马格鲁德负责起草了关于日美行政协定的粗略草案，在与国务院官员协商后，于2月9日提出，并为日本政府所认可。

1、国务院与国防部的扯皮

回到华盛顿后，3月中旬，杜勒斯将在东京谈成的行政协定草案以及对日和约与日美安全条约草案一起交给军方，征求其意见。

但是，参谋长联席会议认为行政协定草案的内容有缺陷，并需仔细研究后方能做决定。军方经过了6个多月的反复检讨，8月22日，参谋长联席会议才姗姗向国务院提出了有关修正意见。

参谋长联席会议提出的异议主要集中在三方面，即：

（1）供美军使用的设施与地域；（2）刑事裁判权；（3）统一司令部。

参谋长联席会议强调，与欧洲各国不同，日本是“被征服的东洋国家”，因此，美军驻日也不应与美军驻欧洲一样等而视之，不能予日本以北大西洋公约各国同样的刑事裁判权，驻日美军当局应在日拥有排他性刑事裁判权。

同时，对于2月草案中提出的，在日本处于交战状态或受威胁的情况下，在美国“与日本政府协议的基础上”，成立联合司令部的有关规定，参谋长联席会议也要求做出修改，要将“与日本政府协议的基础上”改为“根据美国的要求”，并要求日本承认在紧急状态下，美国最高司令官拥有对日本全境的设施使用和兵力部署的权利。

此时距旧金山和会会期已近，杜勒斯和国务院的官员认为，这是五角大楼的政治迟钝和明显想拖延归还日本主权的策略。杜勒斯的助手阿里森，为负责远东事务的助理国务卿腊斯克准备了一份备忘录，指出参谋长联席会议所要求的排他性刑事裁判权，欲使日本人的地位重新倒退到不平等条约体系的时代，而日本人在1899年就已经从不平等的条约体系下解放出来了，日本现实的普遍心理，不可能接受参谋长联席会议备忘录提出的有关要求，杜勒斯也持同样的观点，认为不能继续再把日本人视为“战败的敌人和比西方人劣等的东方人”，在旧金山会议期间，杜勒斯同西博德、艾尔·约翰逊、马格鲁德等专门讨论了这一点。

旧金山会议后，杜勒斯立即着手，准备就行政协定的具体内容同国防部继续磋商。与五角大楼的观点相对应，国务院起草了一份《在日美军驻留应适用之原则》，准备将其提交最高级别的会议讨论。

其主要内容包括：

和约后的美军在日地位应与占领时代有所不同；美驻军规模应控制在最小，其增援部队应置于日本本土之外，例如在冲绳；美军设施应避开都市，且尽可能自给自足；刑事裁判权应与北约相同；应将日本作为对等伙伴，让其逐步为本国防卫作贡献，并应根据其程度来决定美军撤退事宜等等。

10月22日，杜勒斯告诉国务卿艾奇逊，国防部可能想推迟批准旧金山和约，以便在行政协定的条款上“讨价还价”。此时距1952年1月参议院开会的时间还有近3个月，国防部可以有足够的时间在不推迟参议院考虑这些条约的情况下，与国务院就行政协定达成一致。

杜勒斯让艾奇逊请求总统在国务院与国防部的这场争端中支持国务院。当天，艾奇逊面见了杜鲁门总统，几小时后回来便告诉杜勒斯，杜鲁门“完全同意”国务院的立场，并且不会容忍五角大楼的延误。

取得总统支持后，杜勒斯很快为负责谈判行政协定的腊斯克准备了一份备忘录，列出了他认为在解决与五角大楼的冲突以及与日本人就行政协定谈判时，应该考虑的一般原则。

杜勒斯备忘录指出，五角大楼的要求与日本人对独立主权的期待是矛盾的，要达到美国在日的安全目标，考虑到“所有可能不测，并承认美国详细描述的治外法权、命令关系和权威地位”的行政协定是根本不可能的，日本人会对其产生极其深刻的怨恨，并会寻求终止这样的协定。

同时，五角大楼的做法也会鼓励许多曾与日本人作战，或在占领时期服役的美国士兵继续习惯于“视日本人低人一等”的观念，会因此削弱日美合作的机会。

更进一步来说，这样的协定如果向亚洲各国公开，“他们会发现以美国为代表的西方人，天生不可能在尊重与平等的基础上对待东方人，这将在整个亚洲引起强烈反响、可能会使所有亚洲人团结起来，在共产党的领导下，反对西方，”那样的话，形势对美国将更为危险。

一言以蔽之，杜勒斯提醒腊斯克，要考虑到日本人对国家主权的敏感以及强制性协定将招致的后果，根据上述意见，腊斯克在1月中下旬与五角大楼进行了反复会谈，最终于1月底之前在除了美军刑事裁判权（需要艾奇逊和总统的干预来解决)之外的所有协定草案条款上，与国防部达成了复杂的妥协。

2、同日本人的谈判

1952年1月30日，腊斯克持新草案赴东京，与日本内务大臣冈崎胜男和条约局长西村熊雄进行了为期四周的艰难谈判。

谈判过程中，日本人接受了美国关于协定第二条，即有关美军的使用设施和区域范围的一些修正，同意在对日和约和安全条约生效之后，成立一个日美高级联合委员会，就选择供美军使用的特殊设施和地区进行协商，美国有权在这些地区移动建筑物、加深港湾、设置雷达装置、铺设管线道路等等。

但是，日本强烈反对美国草案第15条关于刑事裁判权和第22条关于设置统一司令部的规定。

美国草案关于刑事裁判权的第15条规定，美军不仅有权在基地之外逮捕日本人，而且美国人在日本犯罪的裁判执行权也应由美军当局负责。对此，美国的态度相当强硬。

冈崎认为这样的条款甚至不如美菲基地协定。他警告腊斯克，日本国内会抗议美国人的歧视和在法律上的不人道。但是，腊斯克只是同意在措辞上作些看起来相对体面的修改，拒绝做出实质性让步。

在最后的条文中，只补充了日方提出的内容，即在特殊案例中，美国将会考虑到日本的请求，放弃美国执行裁判的权利。

在设置统一司令部的问题上美国做出了唯一的妥协。根据美国草案的规定，当实际面临战争或战争威胁时，日本军事部队将与美国部队一起，归美国所任命的“联合司令官”指挥；同时，在这样的紧急情况下，美国军队将不会局限于联合委员会基于行政协定确立的设施和地区。

由于该条涉及日本重新武装的具体问题，必将引起日本国内关于外交、防御、宪法问题的激烈争论，考虑到政治影响，吉田内阁强烈反对将设置统一司令部的规定明文化。驻日盟总最高司令官李奇微将军也协同腊斯克和国务院，说服参谋长联席会议降低对特别提到“联合指挥”的要求。

最后，日本政府愿意接受联合指挥原则并准备照此执行的保证，使参谋长联席会议做出了让步。日美双方达成的妥协是，只发表一般性声明，表示两国政府将在紧急情况下就防卫问题“一起磋商”。

3、行政协定的签署及反响

整个日美行政协定的谈判原本是秘密进行的，但是，新闻界的泄密搅起了日本国内的不安，谈判期间正值日本议会会期，议会中各党派代表联合向吉田内阁施加压力，要求保证日本不会变成美国的原子武器基地，不论是用于储备还是用于攻击别的国家，1952年2月28日，“日美行政协定”正式签署。

协定内容一经公布，即遭到日本全国广泛而强烈的批评日本新闻界抗议。协定的不平等以及美国把自己的意志强加给日本。《朝日新闻》批评行政协定甚至没有一个条款给日本人保留主权独立的面子，同时警告说，“日美间的友谊只有两国人民立足于平等自主之上才能持久”。

反对党号召抗议集会，并发布声明谴责吉田政府的谈判行为是对日本主权和基本人权的限制，并置法律于不顾搞“独断政治”。

尽管行政协定激起了日本人强烈的反美情感，预示了未来一个时期日美关系的困难。但是，对于杜勒斯而言，最重要的是它满足了五角大楼的要求。由于行政协定的签署，通往美国参议院批准和约和安全条约道路上的一个主要障碍又得以清除。行政协定本身，也将随着旧金山《对日和约》和《日美安全条约》一起生效。

对日和约终于到了参议院批准通过的最后阶段。杜勒斯和他的两个伙伴，参议员史密斯和斯佩克曼都确信，只要吉田信守诺言与国民党开始就双边条约进行谈判，议会的“中国帮”就不可能打破对对日和约的超党派支持，阻挠和约的通过。

4、美国参议院关于《对日合约》的听证会

1月21-25日，美国参议院关于对日和约与太平洋安全诸条约的听证会如期举行。作为条约的主要设计和交涉者，杜勒斯在做听证陈述与答辩中，将吉田书简当作了重要证词。听证会上，参议员们关心的主要是日本是否能经得起共产主义诱惑不与中国大陆贸易，以及吉田书简没有法律效力，很难为吉田的继任者所认可的问题。

杜勒斯表示，尽管共产党大陆有日本所需的原料和市场，“共产党能够为日本人民提供看起来有吸引力的经济诱饵。但我完全相信，日本人民在他们上钩之前将会谨慎，知道这诱饵会通往莫斯科”，杜勒斯断定，只要赋予日本通往非共产主义世界的市场和原料产地，它可以不依靠与大陆的贸易而繁荣。

他还向参议员们指出，对共产党地区的贸易禁运是共同防御援助法案所规定的，日本完全配合了美国的禁运令，非但没有向苏联出售战略物资，还禁运了该法案中未列的一项非战略物资。

杜勒斯表示，他完全相信吉田与台湾国民政府的谈判诚意，吉田的政策反映了日本人民的愿望，吉田的继任者也将沿着这条路线走下去，“中国帮”议员仍然不放心。在最后一天的听证会上，美国中国政策联合会主席与公认的“中国帮”主要发言人阿尔弗雷德·科尔伯格，提交了一份有关对日和约问题的5页纸的评论和建议，表示《对日和约》仍需修订，目前批准条约尚不成熟，并建议参议院外交关系委员会，邀请麦克阿瑟将军参加听证，等到朝鲜战争结束之后再做最后的决定。

但是，由于有吉田书简作保证，杜勒斯最终成功赢得了外交关系委员会的超党派支持。2月5日，外交委员会决定建议将旧金山诸条约提交参议院批准。其中，三个安全条约（日美、美菲、美澳新安全条约）的审议是全票通过的，但有关《对日和约》的决议案附加了一项条件，这意味着日台关系的建立对确保参议院通过和约仍然很重要。

（正文完）

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