实现以人为核心的新型城镇化是时代要求

城镇化是人类社会发展的客观趋势，但也是人类可以主动作为的行动领域。中国城镇化步入高速增长的关键期，必须深刻反思所走过的城镇化道路。面对新时代中国城镇化的新问题，科学谋划和有效实施城镇化新战略，精准应对中国城镇化新挑战，实现以人为核心、全体人民共享成果的新型城镇化战略新发展，是时代要求，也是人民期盼。　　

　　城镇化战略的核心问题是质量问题

　　城镇化战略，是对城镇化目标及其实现路径和具体措施的总谋划。作为基于城镇化理论和实际、又能有效指导城镇化发展的“带全局性的实践方法”，城镇化战略贯穿于城镇化实践总过程，决定着城镇化的效果与后果。一些国家或某些国家的一些时期，城镇化“失败”或出现不可持续问题，都源于城镇化战略失误或城镇化战略管理失当。

　　中国曾经在很长的历史时期都是城镇化滞后的国家。1950年，中国城镇人口占总人口的比重仅为11.18%，而当时世界城镇化的平均水平接近30%，发展中国家城镇化的平均水平也近20%，发达国家的城镇化水平则超50%，其中一些较早完成工业革命的国家城镇化率在19世纪中后期即逾50%。改革开放以来，中国从1978年17.92%的城镇化水平起步，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。当下中国，城镇化水平已超过60%，所面临的核心问题已不是原先的速度问题，而是质量问题。过去那种快速推进的“追赶型”城镇化导致“半城镇化”人口大量存在，城镇“摊大饼”式扩张导致土地城镇化快于人口城镇化，进城“农民工”未获城镇户籍、未与城镇居民均等享有城镇基本公共服务，导致户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化以及新的城市“二元结构”出现等诸多矛盾和问题，使既往的城镇化模式具有影响中国现代化进程的不可持续性。城镇化走向可持续，实现高质量发展，是全面建设社会主义现代化国家的重大战略问题。科学谋划新发展阶段的城镇化新战略，并以切实而有效的行动推进城镇化新战略实施，是中国城镇化研究的重大理论问题。

　　新的二元结构要“再城镇化”来破解

　　十年前，即2011年的中国，城镇化率即已超过50%，开始进入所谓的“城市型社会”，但城镇的综合承载力无法有效承接庞大农业转移人口的短时快速涌入，从而暴露出城镇公共服务能力低和人口吸纳能力低、资源消耗高和安全风险高等问题。人们开始意识到，必须“促进城镇化健康发展”，探索中国城镇化新路。党的十八大提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”，有序推进农业转移人口市民化，旨在实现以人为核心的城镇化。但是，由于政府主导，城镇化率依然快速提升。政府主导是我国城镇化异于西方城市化的重要特征，以GDP为导向的政绩考核制度、分税制下的“土地财政”制度都使政府偏爱于“土地城镇化”，中国也就很快进入城镇化率超过60%的新阶段。新型城镇化战略面临新问题和新挑战，以人为核心，依然步履维艰。深入推进以人为核心的新型城镇化，更加注重提升城镇化发展质量，推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，使人民群众共建共享高品质城市生活，是中国特色新型城镇化战略的新选择。

　　人口问题和土地问题是城镇化战略的基本问题。新型城镇化战略新发展，重在解决既往城镇化过程中的“人地分割”问题。人口的空间移动是城镇化的外在表现和主要标志。工业化引起的人口集聚，农村人口向城镇的流动迁移，导致城镇数量的增加和规模的扩大，使城镇化成为工业化的必然趋势，城镇人口占总人口的比例则被视为城镇化率。土地及其所承载空间的变化是城镇化最直接的表现和最直观的形态。工业化以及人口的聚集，要求相应的农业用地转变为工业用地、农村土地转变为城镇建设用地，因此，“土地城镇化”是城镇化的必然过程。但是，原先依赖土地生存的人口由于“土地城镇化”而成为失地人口甚至还同时是失业、失所（无固定居所）人口。这类人口表面上进城而未能享有与城镇居民均等的公共服务，相当一部分还未完成“非农化”，而是农忙时回乡务农、农闲时在城务工的“农民工”身份，城镇化呈现 “人地分割”的“半城镇化”状态，原先的城乡二元结构在城镇以新的形态——城市内部“二元结构”再现。新的城市二元结构，要求“二次”城镇化即“再城镇化”来破解。换言之，新时代新发展阶段的中国新型城镇化，其重点已不是乡村人口的城镇化，而是进城人口和“城里人”的城镇化，是对早先的“城镇化”地区和“半城镇化”人口的再城镇化。

　　“再城镇化”重在市民化和城市治理现代化

　　“半城镇化”源于城镇化局限于土地而非人口。人的城镇化的关键在于农业转移人口的市民化。市民化，意味着要突破制度限制，让农业转移人口与城镇居民均等享有城镇公共服务，改变人口基于不同户籍享受数量质量不同的公共服务状态。因此，要致力于深化户籍制度和城镇基本公共服务体系改革，坚持政府财政主导和社会资本参与相结合，提升城镇公共服务生产能力和供给水平，扩大城镇基本公共服务覆盖面，实现城镇基本公共服务均等化。与此同时，要健全包括农户的土地“三权”市场化退出机制在内的农业转移人口市民化机制。农业转移人口进城后，应相应地放弃农村户籍并退出其农村的土地权益，转而均等享有城镇公共服务，实现基于公平正义、“得其应得、不得其不当得”的人人共享城镇化成果，这是以人为核心的新型城镇化的必然要求。

　　要让农业转移人口真正融入城镇，应当构建有助于实现更具“包容性”的现代化城市治理体系。联合国人居中心所倡导的“包容性城市”，强调人人都是城市主人，城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均得以利用城市所能提供的机会参与生产性活动，不得被剥夺取得城市生活必要条件的机会。在联合国人居中心看来，实现“包容性城市”的关键并不是钱，也不是技术，而是良好的城市治理。好的城市治理，反对并能消解社会排斥，使人人都能享受到城市公民的利益，能确保每个人都平等分享到城市生活利益。由此，城市治理现代化不是局限于城市治理技术、手段和方法的现代化，而应注重城市治理体系和治理能力的现代化，形成以人民为中心、共建共享共治城镇公共服务的参与式治理。城市治理现代化，着力在科学化、精细化、智能化上下功夫，提高城市治理水平，但本质上是使城市治理体系、能力、水平与城镇规模、层次及人民日益增长的美好生活需要相适应。科学化重在构建以人民为中心的多元主体的治理体系，发挥好各类主体作用并形成联动合力，以统筹解决好包括城镇公共服务体系不配套、分配不公平在内的各类问题，完善城镇功能。智能化的目标应当是提升城镇综合承载能力，重点是提高城镇公共服务的生产能力和供给水平，满足人民群众的宜居宜业需求。精细化则借助于大数据、人工智能等技术手段精准了解人民群众多层多样化、多元个性化诉求，为人民群众提供精细的城市管理和公共服务，使人民群众在城市生活更便捷更舒适。（社会科学报社融媒体“思想工坊”出品 全文见社会科学报及官方网站）