从七普来看我国人口的就近城镇化趋势分析：地级市和县城是主力

从最近国家和各省区市公布的全国第七次人口普查数据显示，最明显的趋势和结果就是大城市人口集聚最快，地级市中心城区人口在加速增长，县城人口也在增长，绝大多数县相比十年前，城镇(县城)人口都是增加的，只不过乡村人口减少的更多，一减一加，才导致整个县人口算起来是减少的。这说明我国的农村人口在向着异地城镇化(流向北上广深等大都市和省会城市)和就近城镇化(流向地级市、县级市中心城区和县城)两个方向发展，我国流失的农村人口并不会全都背井离乡，有很多人就近来到了本地级市的主城区和本县的县城。在这里，既能享受到现代生活方式的便利，又不至于离开原来熟悉的环境太远。

就近城镇化指农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇。就近城镇化的反面是异地城镇化，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化。县域能够聚集人口达到一定规模（约50万），我们调查研究发现，从流动人口的意愿来看，他们也希望去有一定规模的人口聚集地。地级市和县城对于农民有很强的吸引力，特别是对年青一代的80后、90后、00后的农民工及其孩子，他们不愿意到规模太小的小城镇定居。

但就近城镇化面临着诸多的困难和问题，有些困难问题不是单单哪个中小城市或小城镇的问题，这是具有普遍性的问题。究其原因，主要有以下三点。

　　一是发展理念存在误区，片面迷信大城市。我国城市行政等级与资源分配呈正相关性，优质资源过度集中在大城市、特大城市和超大城市，“虹吸”效应导致城镇化“极化”现象严重，大城市、特大城市和超大城市越来越大，而中小城市、小城镇难以获得应有的经济资源和公共资源，发展缓慢。这种事实上存在的迷信大城市，片面推崇大城市，忽视中小城市、小城镇的问题，导致我国人口等要素短时间、大规模向大城市、特大城市和超大城市集聚，超出了城市的承载能力，隐患严重。

　　二是发展思路不清晰，片面发展房地产。一些地方将城镇化发展片面地理解为房地产化，认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发，忽视“新增城镇人口如何安居乐业”，“在城镇人口不断增加的同时，如何完善城镇基础设施和基本公共服务”等民生问题。片面地理解为城镇规模的不断扩张，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，催生地产泡沫，出现了“鬼城”“空城”现象。农民离开乡村到城镇就业生活，不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障，不能真正融入城镇社会，旧的城乡二元被移到城市里，“半城镇化”现象突出。

　　三是发展政策有缺陷，资源集聚不够。过去有多年的西部大开发和中部崛起战略实施，但总的来看中西部地区资源集聚不够，一方面各种要素资源源源不断流向东部地区；另一方面国家宏观政策引导资源向中西部回流的强度不够。国家向中小城市、小城镇基础设施建设的投入仍然不足，截至2014年底，我国仍有近20%镇没有集中供水，近80%镇没有污水处理设施。国家重大项目向中小城市、小城镇的布局十分有限，教育资源、医疗资源向小城市、小城镇流动的措施不给力。公共服务水平低，制约了中西部中小城市、小城镇的发展。

　　那么，如何才能稳妥推进就近城镇化呢？要把握两个关键点：一是既要走出片面迷信大城市、特大城市、超大城市的误区，同时也不能转而片面迷信中小城市、小城镇，特别是小城镇不能遍地开花，避免要素过于分散，导致土地等资源的浪费。二是把县城建设作为就近城镇化的重要平台和主要抓手，增强对人口就近城镇化的吸纳能力。

　　第一，重视产业支撑，加快推动产城人融合。鼓励支持中小城市和小城镇培育壮大特色产业和新兴产业，比如通过“互联网+”来推动劳动密集型产业的发展，发展现代物流产业，发展旅游休闲和健康养老产业等。建立产业梯度转移激励机制，积极引导鼓励东部产业向中西部小城市和小城镇梯度转移，健全承接大中城市工业企业的激励机制，提供土地、财政、税收、金融、技术、人才等全方位的支持政策。比如，组建中西部产业发展基金。把特色产业与重点镇建设结合起来，培育有特色产业支撑的工业强镇、商贸重镇、旅游古镇和卫星城镇。加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，增强发展后劲。

　　第二，拓宽投融资渠道，建立规范透明的城市建设投融资机制。允许和扩大地方政府发行市政债券，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，拓宽城市建设融资渠道。加快建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供融资服务。完善PPP模式，拓宽社会资本投入领域和多元投入机制。加大财政支持力度，在小城镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费等，建议省市县留成部分全部或大部返还给小城镇。加大各级金融机构对中小城市和小城镇的信贷支持力度，改制后的农村商业银行坚守农村金融阵地，大力实施普惠金融。

　　第三，深化体制改革，完善配套政策。就近就地城镇化是一系列公共政策的集合。把简政放权落地落实，赋予地方更多自主权，调动地方干部积极性。改革土地制度，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，积极探索土地增值收益分配机制和进城农民的土地退出机制。深化城镇住房制度改革，加大保障性住房货币化安置力度，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重。构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，把更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、加强农民工职业技能培训。实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老等方面的公平对接。

　　第四，转变发展理念，优化规划布局。就近城镇化面临国家实施“一带一路”战略的重大机遇，要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。要搞好规划布局，把就近城镇化纳入经济社会发展规划之中。