2021年11月19日，国资委网站公布重磅文件《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号，以下简称75号文），各路媒体纷纷转载。笔者仔细学习了文件内容，在此试图进行简要的梳理。

一、75号文发布的政策背景

国资委75号文的发布并非空穴来风。

2021年8月，国务院国资委党委召开会议，分析总结当前中央企业经济运行情况,并研究部署下阶段重点工作。会议提到，“国务院国资委将进一步加强对中央企业金融业务监管,严控企业永续债规模，加强融资担保管理,严肃财经纪律，指导企业遵循市场化法治化原则做好金融风险防范化解工作，坚决守住不发生重大风险底线,确保企业稳健运营”。

事实上，国资委早在2011年就对央企对外担保问题进行收紧，发布了《关于进一步做好中央企业资金保障防范经营风险有关事项的紧急通知》（国资发评价〔2011〕48号）。2012年又发布补充文件《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号），要求加强央企担保管理，严控央企向集团外企业提供担保。

2017年后，宏观政策发生新的变化，党中央、国务院做出了防范化解重大风险和推动高质量发展的新决策部署。长期以来，地方政府和国有企业在发展过程中积累了巨大的风险，而作为国民经济支柱力量，承担重大国计民生的央企，很多也在近年来热衷于向房地产、金融等投机性行业扩张，脱实向虚，赚取短期利润，不仅给自身带来很大的风险，也对整个国民经济造成很大的负面影响。

2019年后，国资委加强了对央企的内控管理，于2019年发布了《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号），而到了2021年则进一步细化到对央企资金的内控管理，发布了《关于加强中央企业资金内部控制管理有关事项的通知》（国资发监督〔2021〕19号）。这两份文件的发布，成为75号文发布的政策背景。

二、75号文发布的主要内容

1. 明确监管范围

75号文首次明确了国资委监管央企融资担保的范围，对于规定范围内的担保类型都要纳入严格监管。主要包括：

（1）典型担保

主要是指《民法典》物权编中明确规定的担保类型，也是传统意义上规定的担保形式，即保证、抵押、质押等。

（2）非典型担保

主要是指《民法典》其他章节规定或《民法典》未规定的担保类型。

75号文列举的非典型担保是“具有担保效力的共同借款合同、差额补足承诺、安慰承诺等支持性函件的隐性担保”，这几类在法律层面属于广义的非典型担保，即债务加入、差额补足、流动性支持，根据《民法典担保制度解释》的规定这些非典型担保也可在一定范围内适用典型担保的相关法律规定。

对于《民法典》或《民法典担保制度解释》有所规定的其他类型非典型担保，例如所有权保留、融资租赁、有追索权的保理、让与担保等，75号文没有列出。笔者理解，这几类担保一般仅是对自身债务的担保，75号文的立意在于严控央企为他人进行担保，因此不在此列出具有一定合理性。

75号文排除了央企主业含担保的金融子企业开展的担保以及房地产企业为购房人按揭贷款提供的阶段性担保，因为这两种担保是从事该项主业的企业主营业务的范围，属于经营性担保而非75号文所规定的融资担保。经营性担保也不局限于上述两种，类似的还比如建筑性央企承揽工程需要对业主出具的履约保函等。

2. 完善担保管理制度

（1）央企必须制定专门的担保管理制度

75号文要求“中央企业应当制定和完善集团统一的融资担保管理制度，制定和修订融资担保管理制度需经集团董事会审批”。

央企的担保管理制度应注意与公司章程中有关担保的内容相一致，应注意遵守《公司法》对公司对外担保决议的相关规定。《公司法》规定“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议”，“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议”。《九民纪要》和《民法典担保解释》也强化了公司担保决议的关键作用，除上市公司外，是否有符合要求的公司担保决议成为公司对外担保是否有效的决定性因素。

此外，也应注意遵守《企业国有资产法》的相关规定。国有独资企业、国有独资公司在“为他人提供大额担保”时，需要由国资委决定，且国有独资企业需要由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。国有资本控股公司、国有资本参股公司由公司股东会、股东大会或者董事会决定，国资委履行股东表决权。

鉴于非典性担保是首次提及，央企担保管理制度要特别加强对此类隐性担保的决议等相关审批程序管理。目前，这类担保一般并非适用董事会或者股东会、股东大会决议审批流程，而是按照普通的对外出具材料的审批流程，由主要领导人签字后即可用印出具。

关于担保管理制度的其他要点，75号文列举了“集团本部及各级子企业融资担保权限和限额、融资担保费率水平，管理部门和管理责任，内部审批程序，审核流程”也需遵守《公司法》的相关规定“公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额”。

（2）央企担保必须纳入预算管理体系

75号文规定年度融资担保计划纳入预算管理体系，提交集团董事会或其授权决策主体审议决定。担保关键要素发生重大变化或追加担保预算，需重新履行预算审批程序。

关于央企预算管理的规定，见于《企业国有资产法》第58条和60条规定，“ 国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理”，“国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。”央企担保预算管理制度应注意与上述规定相衔接。

纳入预算体系后，央企担保的监控更为严格，对央企来说担保管理的难度也加大了，必须要在国有资本经营预算制度框架内合理预估担保能力，做出科学的担保预算。执行中也要密切跟踪，对担保情况发生变化要能够及时处理，确需变动或追加必须重新履行预算程序。正因为预算外融资担保行为要重新履行预算审批程序，耗费时间和精力，成本很高，因此可以有效约束央企担保规模无序扩张。

3.严控担保对象

（1）75号文规定，央企严禁对集团外无股权关系的企业提供任何形式担保。这是对目前央企对外担保相关规定的重大修订。根据《关于进一步做好中央企业资金保障防范经营风险有关事项的紧急通知》（国资发评价〔2011〕48号）规定，央企仍可以对集团外企业提供担保，但需严格控制。2012年《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号）进一步规定，严格控制对集团外企业提供担保，不得向中央企业以外的企业提供任何形式的担保；对集团外企业担保需报国资委批准。而75号文将担保对象范围收紧到只能是集团内有股权关系的企业。

（2）对担保对象的经营能力提出门槛要求，原则上只能对具备持续经营能力和偿债能力的子企业或参股企业提供融资担保。这不仅排除了经营不善缺乏偿债能力的子企业或参股企业，还排除了新设企业，例如央企参与地产开发或政府基建项目时新设的项目公司。

（3）不得对进入重组或破产清算程序、资不抵债、连续三年及以上亏损且经营净现金流为负等不具备持续经营能力的子企业或参股企业提供担保。这可以有效防止有重大偿债风险的子企业或参股公司的经营风险和债务风险传导到上级央企，风险在集团内部传染。

（4）不得对金融子企业提供担保。这体现了国资委近年来对于央企金融业务的清理整顿政策，主要意图是隔离央企产融板块的风险。

近年来，央企积极向金融业务渗透，成立或参股金融类机构，甚至打造金融控股平台。据2017年的统计，101家央企中有一半左右把金融投资或服务列入业务板块。位列前三的分别是招商局集团、华润总公司和华能集团，很多央企主业、地产、金融各占利润三分之一。除了部分确实是为主业提供金融服务，更多的则是央企利用自身资质获取低成本融资，然后再投入金融体系空转获取暴利，既严重挤占了实体经济的生存空间，也使国有资产积累了巨大金融风险，加剧了整个经济泡沫化进程。

2017年7月19日，国务院国资委党委召开会议，提出规范中央企业金融业务管理，通过产融有序结合促进主业和实体经济加快发展，务必回归本源、严防风险。

2018年，国资委发布《关于做好中央企业金融业务季度报告工作有关事项的通知》、审计署发布《央企金融业务领域审计应关注的几项重点内容》，提出对央企金融业务加大审计力度，要求央企按季度报送金融业务运行情况，以期限制央企非主业有关金融业务，收缩央企金融业务规模。建立金融业务投资企业负面清单，对于国有资本投资运营公司，应当允许开展多种金融业务，服务企业改革发展；对于金融业务发展基础较好、产融结合效果明显的企业，引导其金融业务更好地服务主业；对于金融业务效益不佳、产融接合不突出的企业，加快推动金融资源的优化整合；对于主业整体亏损、资产负债率较高、现有金融业务风险较大或服务主业的作用不明显的企业，严禁新增金融业务投资；加强产融隔离，限制严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业，参股资金必须使用自有资金。同年银保监会、证监会亦联合发布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，对产业资本投资金融机构提出了具体的监管政策，同时国资委公布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，国有金融企业不能控股非金融企业。

而直接引出75号发布的2021年8月国务院国资委党委会议,其主旨也是进一步加强对中央企业金融业务监管。

（5）集团内无直接股权关系的子企业之间不得互保。可以有效的防止风险在子企业或参股公司内传播，传染至整个集团。

以上（3）（4）（5）三种情况确因客观情况需要提供担保且风险可控的，需经集团董事会审批。

（6）央企控股上市公司开展融资担保业务应符合《中华人民共和国证券法》和证券监管等相关规定。

上市公司担保业务主要是遵守《关于规范上市公司对外担保行为的通知》（证监发[2005]120号）和《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》（证监发[2003]56号）相关规定，主要有以下特别规定：

• 上市公司董事会或股东大会审议批准的对外担保，必须在中国证监会指定信息披露报刊上及时披露，披露的内容包括董事会或股东大会决议、截止信息披露日上市公司及其控股子公司对外担保总额、上市公司对控股子公司提供担保的总额。上市公司控股子公司的对外担保，比照上述规定执行。
• 上市公司不得为控股股东及本公司持股50%以下的其他关联方、任何非法人单位或个人提供担保。
• 上市公司对外担保总额不得超过最近一个会计年度合并会计报表净资产的50%。
• 上市公司《章程》应当对对外担保的审批程序、被担保对象的资信标准做出规定。对外担保应当取得董事会全体成员2/3以上签署同意，或者经股东大会批准；不得直接或间接为资产负债率超过70%的被担保对象提供债务担保。
• 上市公司对外担保必须要求对方提供反担保，且反担保的提供方应当具有实际承担能力。

4.划定担保规模红线

75号文明确的划定了央企对外担保规模的指标红线：

红线一，原则上总融资担保规模不得超过集团合并净资产的40%；

红线二，单户子企业（含集团本部）融资担保额不得超过本企业净资产的50%；

红线三，纳入国资委年度债务风险管控范围的企业总融资担保规模不得比上年增加。

红线管理是目前监管机构最有效的监管工具，国资委此次也运用了这一工具，以往只有上市公司对外担保划定过红线，“不得超过最近一个会计年度合并会计报表净资产的50%”， 75号文规定的担保红线指标没有上市公司的担保红线指标约定的细致，上市公司规定明确是“最近一个会计年度合并会计报表净资产”比例。

5.严控超股比融资担保

75号文规定中央企业应当严格按照持股比例对子企业和参股企业提供担保。严禁对参股企业超股比担保。虽然以往没有正式文件规定过按股比提供担保，但在实践中，国资委巡视、审计等均按此标准执行，本次被明确写入规定。这主要是为了防止借央企之名乱融资，利用央企信用进行利益输送，将风险推给央企承担。例如与央企合资的民营企业，由央企承担全部担保责任，央企承担所有风险而民企只获益而不承担风险。例如地产或基建项目公司，央企占部分股权，但银行却让央企承担全部担保责任。

但由于现实情况往往很复杂，75号文也没有一刀切，留出了一定的政策空间。对央企超股比担保确有合理理由的，也可以经集团董事会审批同意，同时，对超股比担保额应由小股东或第三方通过抵押、质押等方式提供足额且有变现价值的反担保。对所控股上市公司、少数股东含有员工持股计划或股权基金的企业提供超股比担保且无法取得反担保的，经集团董事会审批后，在符合融资担保监管等相关规定的前提下，采取向被担保人依据代偿风险程度收取合理担保费用等方式防范代偿风险。总之是以“有偿担保”原则，要求对央企超过股权比例承担的担保风险支付溢价，以反担保或担保费作为风险补偿。

6.严防代偿风险

75号文规定央企应当将融资担保业务纳入内控体系，加强各部门协同，建立融资担保业务台账，定期盘点，分类分析和风险识别，对发现有代偿风险的担保业务及时采取资产保全等应对措施，最大程度减少损失。

7.信息报送制度

75号文规定央企应当随年度预算、决算报送融资担保预算及执行情况，应当按季度向国资委报送融资担保监测数据，应当加强融资担保信息化建设应用，并做好与国资国企在线监管系统的融合。

8.限期整改，严肃追责

75号文规定央企对集团内违规融资担保问题开展全面排查：对集团外无股权关系企业和对参股企业超股比的违规担保事项，以及融资担保规模占比超过规定比例的应当两年内整改50%，原则上三年内全部完成整改；对因划出集团或股权处置形成的无股权关系的担保、对参股企业超股比担保，应当在两年内清理完毕。

但也要注意整改执行过程中需要遵守相关法律法规的规定。对于符合《公司法》公司对外担保程序规定的存量担保业务，央企清理时应注意措施合理合法，不能简单主张无效。《九民纪要》和《民法典担保解释》都有规定，对于事先核查了公司章程，形式审查担保决议合乎公司章程决议程序的相对人，公司不能主张担保无效，应承担担保责任。除非相对人合谋或其他恶意行为骗取公司担保。上市公司如果披露了担保公告则公司不能主张担保无效，应承担担保责任。即便相对人有过错未审查决议，或未审核公司章程，决议程序不符合章程约定，公司虽然可不承担担保责任，但如有过错也应承担缔约过失责任。而75号文甚至不算部门规章，是不能被司法机关作为裁判依据的，央企整改中如有违反法律法规的情况，可能会导致其他纠纷的产生，可能会引发其他违约或赔偿责任。

75号文的规定具体详细，具有很强的实操性，可以视为央企对外担保的管理规定。很多地方政府都对地方国企对外担保颁布了内容详尽的相关规章制度，例如2012年北京市颁布的《北京市国有企业担保管理暂行办法》，而央企层面至今还没有一部专门的担保管理规定，仅是在部分政策文件中零散提及。75号文内容比较体系化具体化，使得央企对外担保有了可遵守的基本规则，不仅有利于国资委的监管，也便于金融机构及其他市场主体在涉及央企担保问题时有章可循，从一定程度上填补了目前成文规则缺失的漏洞。