城市燃气改革：上下游气价联动外，也应破除特许经营权

2023年7月1日起，南京市居民用管道天然气价格调整，第一、二、三档销售价格分别上调0.30元/立方米、0.36元/立方米、0.42元/立方米，调价幅度大约为10%。

此前（3月），中国城市燃气协会（燃气协会）曾致函国家发改委，表示燃气企业普遍遭遇气价倒挂的严峻问题，影响了城市燃气安全稳定供应，希望相关部门推动天然气市场改革措施落地到位，解决燃气企业的困境。

当前中国燃气市场的大致格局是这样的：上游是“三桶油”为主的天然气生产和进口企业，处在中游的燃气企业，从上游购买燃气，卖给下游的最终用户。最终用户又被分为两类：一类是居民用气，包括城市和一些“煤改气”地方的农村居民的生活用气、采暖用气等。这部分燃气价格实行政府定价，一般都比较低。学校等公益单位用气，也参照居民用气价格。另一类是非居民用气，包括工商业企业等所使用的燃气，这部分燃气价格或者是市场价，或者由政府制定最高限价，其价格通常高于居民用气价格。

根据燃气协会的资料，燃气企业在上游取决于“三桶油”。无论是国内生产还是进口，三桶油所提供的天然气都占据绝大部分市场份额，燃气企业面对三桶油，并没有议价权。

燃气协会表示，根据国家政策，对于居民用气上游供气企业应与燃气公司签订民生用气合同，以较低价格足量供气。但当“合同气量”跟不上民生用气需求导致供给不足时，燃气企业只能以相对高价采购燃气补足差额，再以较低政府定价卖给居民。这就是所谓“气价倒挂”，燃气公司高买低卖，导致亏损。某中型燃气企业称，该公司全年民生用气量中约有30%-35%需采购高价气来补充。

燃气企业面临的问题，其实还是天然气市场化改革不够深入所导致的。根据天然气价格改革政策，改革的目标是“放开两头、管住中间”，即放开气源和销售价格，由市场形成，中间的管网输配价格则有政府进行监管。但现在的问题是，两头的市场化改革都难言完全彻底。

在气源领域，三桶油占有绝对的地位，在国内天然气产量方面，三桶油占比超过98%，而在进口领域，价格更低的管道天然气进口也主要由中石油、中石化等所运营。民营企业虽然可以进口液化天然气，但是进口量也无法与三桶油相比，而且进口液化天然气价格更高，在市场上不占优势。要解决这个问题，或可放开民营企业直接进口管道天然气、液化天然气。运输管道、液化石油气接收站等则划归独立的基础设施公司，由政府“管住官网输配价格”，对民营和国有企业一视同仁提供输送服务。

在终端销售领域，也应放开价格管制，实现市场化。政府管制“居民气价”的逻辑，是因为居民用气涉及民生，过高的价格可能给低收入群体带来较大的负担。解决市场化与民生保障间的矛盾，或应通过政府加大精准补贴等方式，点对点对冲低收入群体因此所增加的负担。毕竟，燃气公司的可持续良性发展，也是民生保障的硬件基础之一。

此外，天然气的市场化改革，还应该破除燃气企业的垄断。现在，虽然一些城市有多家燃气企业，貌似有“竞争”，但实际上，每家燃气企业所负责的区域是不同的，在每个区域内，燃气公司都是通过“特许经营权”的方式独占经营的。

比如，此次迎来调整的南京全市有7家燃气公司，每家公司都负责特定城区运营，如果你住在江北新区、浦口区、六合区，你就只能用南京中燃的燃气，如果住在江宁区，那就只能用南京华润的。许多大中城市都存在类似情况。而燃气企业的垄断性，让他们在面对最终消费者时也带来些许问题。至今尚有燃气企业收取“初装费”“开口费”，更有燃气公司员工索贿受贿，为房产开发商燃气接入提供便利的新闻。这都是垄断带来的弊端。

所谓的“网络型自然垄断”亦可以引入竞争，城市燃气行业也可以实现更深入的市场化。城市燃气输配管道成立独立的公司，对各个售气企业的燃气平等输送，售气公司只负责燃气销售，不再负责输配管网建设，这样就可以引入更多的竞争，同一个用气地址，可以使用不同公司的管道燃气。这样一来，才能破除燃气企业的行政垄断，实现真正的市场化。

（作者系媒体人）

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辛省志