「以案释法」市政府颁发的集体土地建设用地使用证被撤销

【案情简介】

市政府于1994年7月22日向第三人李某子颁发了义集建（93）字第常10143号集体土地建设用地使用证，其中四至：东至墙心郭某子；西至墙心郭某军；南、北均为本主墙齐。市政府于1994年10月28日向原告郭某军颁发了义集建（93）字第常10143号集体土地建设用地使用证，其中四至：东至墙心李某子；西、南、北均为本主墙齐。郭某军对集体土地使用证中规定的与李某子相邻墙为共用墙不服，遂诉至市人民法院。

市法院作出的（2008）义行初字第10号行政判决、三门峡市中级人民法院作出的（2009）三行终字第4号行政判决，撤销了市政府向郭某军颁发的集体土地建设用地使用证，责令市政府重新做出具体行政行为。

2012年3月17日，市人民政府作出义政土确（2012）1号土地行政确权决定，确认申请人郭某军的宅基地使用权，决定：以郭某军和东邻李某子相邻墙壁的中心为界，依法确认郭某军的宅基地南北长29.24米；南边东西宽10.70米，北边东西宽10.77米，实际使用面积313.89平方米，使用性质为集体建设用地。

郭某军不服，诉至人民法院，陕县人民法院一审作出（2013）陕行初字第10号行政判决、三门峡市中级人民法院二审作出“（2013）三行终字第108号”行政判决，维持市人民政府作出的“义政土确（2012）1号”土地行政确权决定书。郭某军不服，向三门峡市中级人民法院提起申诉，三门峡市中级人民法院于2014年3月18日作出“（2014）三行监字第00003号”驳回申诉通知，驳回了郭某军的申诉。

郭某军认为1994年7月22日向第三人李某子颁发的义集建（93）字第常10143号集体土地建设用地使用证，将其已建成的且已经过政府确认的所建房产上房东墙下一半的土地使用权非法侵占，故诉至法院，请求撤销市政府颁发给李某子的义集建（93）字第常10143号集体土地建设用地使用证。

河南共同律师事务所律师陈启超代理被告市政府参加庭审诉讼。

本案争议焦点有三：一是原告郭某军的起诉是否属于重复起诉？二是被诉行政行为是否侵占原告房东墙下一半的土地使用权？三是已被法院确认的土地使用证能否直接作为定案依据？

【代理意见】

市政府代理律师代理意见认为：

1.被告市人民政府，作为县级政府机关依法享有对农村宅基地调查核实、确权发证和调处争议的行政职权。

2.原告诉称“生效的（2009）三行终字第4号三门峡中院行政判决书以查明的事实及相关法律撤销了市政府1994年10月28日向郭某军颁发的义集建（93）字第10142号集体土地建设用地使用证”，但该判决的结论是，责令被告市人民政府重新做出具体行政行为；且该行政行为已被生效判决所确认，应当作为定案依据。

3.给第三人李某子颁发的义集建（93）字第10143号《集体土地建设用地使用证》，和前述根据原告申请作出的土地行政确权决定一致，不存在侵占原告“房东墙下一半的土地使用权”的问题。

原告起诉没有道理，实际是在重复诉讼，其起诉或请求均应依法予以驳回；也即被告的确权、颁证行政行为正确，依法应予维持。

【判决结果】

一审判决：维持市人民政府向第三人李某子作出的义集建（93）字第常10143号集体土地建设用地使用证;

二审判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判文书】

河南省三门峡市中级人民法院【（2013）三行终字第108号】文号二审判决认为：

市人民政府作出的“义政土确（2012）1号”土地行政确权决定书，确认了申请人郭某军的宅基地使用权，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，已被人民法院生效判决维持。市人民政府为李某子颁发的“义集建（93）字第常10143号”集体土地建设用地使用证与该确权决定书认定事实一致，不存在四至冲突。

因此，市人民政府给李某子颁发“义集建（93）字第常10143号”集体土地建设用地使用证，符合当时有关法规政策精神，事实清楚，程序合法。上诉人上诉请求缺乏事实依据与法律依据，本院不予支持。

一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【案例评析】

（一）本案原、被告及第三人的诉讼主体资格问题分析

《土地管理法》第九条第一款规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”第十三条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地管理法实施条例》第八条第二款规定：“个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡级人民政府或者县级人民政府处理。”第三款规定：“土地使用权和使用权发生争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。”

所以，被告市人民政府，作为县级政府机关依法享有对农村宅基地调查核实、确权发证和调处争议的行政职权。也就是说，原告郭某军认为被告市人民政府为第三人李某子颁发的《集体土地建设用地使用证》， “侵占”了自己的土地使用权（“房东墙下一半”）告政府，被告主体是正确的。

那原告的诉讼主体资格是否适格呢？也有人会说，你诉讼要撤销他人的集体土地建设用地使用证，有这个权利吗？依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”郭某军当然具有原告的主体资格。

可原告在起诉时并没有列李某子为第三人，作为被告政府的代理人，在行政答辩时，就提出：“原告所诉土地行政登记纠纷，要求撤销的是李某子的集体土地建设用地使用证，故应依据《行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”之规定，通知李某子作为第三人参加本案诉讼。这个意见得到法庭采纳，通知李某子作为第三人参加本案诉讼。

（二）为生效判决所确认的土地使用证可直接作为定案依据

1987年11月6日，市政府给郭某军核发了《宅基地使用证》，该证载明原告宅基地宽度为10.5米，东至李某子。1994年7月，在对全市农村宅基地进行清查、换证时，又颁发了“义集建（93）字第常10142号”《集体土地建设用地使用证》。

郭某军对此有异议，提起了行政诉讼，三门峡市中级人民法院作出的“（2009）三行终字第4号”行政判决，判决被告重新做出具体行政行为。这样，原告郭某军于2010年12月22日向被告下属职能部门市国土资源局递交了一份《土地登记申请书》，要求以东邻李某子墙外皮为界，申请宅基地登记。

根据原告提出的宅基地使用权登记申请，市国土资源局依法进行了调查了解，并于2011年12月7日作出处理意见，报送市人民政府请求作出决定。市政府依据职能部门的调查情况和《土地管理法 》《土地权属争议调查处理办法》及《河南省农村宅基地管理办法》等有关法律、法规和规章的规定，作出了“义政土确字（2012）1号”土地行政确权决定。

该决定称“本着尊重历史、尊重现实、节约用地的原则，决定以郭某军和东邻李某子相邻墙壁的中心为界，按南北长29.24米，南边东西宽10.70米，北边东西宽10.77米，实际使用面积313.89平方米确权给郭某军，使用权性质为集体建设用地”。

原告对被告市人民政府重新做出的行政行为不服提起行政诉讼，经过审理，该行政行为已经被生效的陕县人民法院“（2013）陕行初字第10号”行政判决和三门峡市中级人民法院“（2013）三行终字第108号”行政判决所维持。原告曾向三门峡市中级人民法院提出申诉，被三门峡市中级人民法院驳回申诉，即维持了被告市人民政府作出的土地行政确权行为。该生效判决所确认的事实，应当依法作为本案的定案依据。

（三）“合墙”民俗及政府对相对人和第三人的平等保护问题

在农村宅基地建房，长期以来都是邻居两家共用一堵山墙，这叫“合墙”。这种民俗很好，既节约用地，还省下了建房的投入，一般都是共用一墙，资金各半承担。这种“合墙”，也叫“共用官墙”，以墙下中心线为界来确定各自宅基地的范围。1987年11月6日，被告市人民政府为第三人李某子核发了《宅基地使用证》，载明其宅基地宽度为10.5米，西至原告郭某军。

1994年7月，被告在对全市农村宅基地进行清查、换证时，根据实地测量，为第三人李某子颁发了义集建（93）字第常10143号《集体土地建设用地使用证》，载明自其宅基地东西宽度为10.48米。对此，第三人本来是有异议的。这是在对原告申请进行地籍调查时，其对原告郭某军所指界“东至墙外皮”提出的。

2010年12月23日，李某子向A市国土资源局提交了《拒绝在地籍调查表签字的理由》和《关于我与郭某军宅基地实际情况的反映》两份材料。李某子陈述了自己的理由：当时批宅基地时，相邻共用官墙，即以共用墙中心为界；1987年所发宅基证载明其宅基地东西宽度为10.5米，可1994年所发集体土地建设用地使用证将其宅基地东西宽度变更为10.48米，将原告郭某军的宅基地宽度改为10.73米，虽然当时不愿意，后来还是服从了，没有再找政府麻烦。

对于原告与第三人之间的争议，在土地管理部门的主持下，双方签署了《土地争议原由书》。市国土资源局作为土地主管部门，安排工作人员对争议双方和同村部分宅基地住户郭某某等人进行了调查了解，他们均证实村里相邻邻居之间都是共用官墙，即以墙中心来确定各自宅基地的边界。

由于原告郭某军拒绝就其与东邻第三人李某子的宅基地边界争议进行调解，市国土资源局作为职能部门，于2011年12月7日就原告申请宅基地使用权问题进行了调查、调解，以义国土资（2011）68号文《关于对郭某军宅基地集体建设用地使用权进行确权的请示》，向被告市政府汇报请示。

并建议：以郭某军和李某子相邻墙壁的中心为界，依法按其宅基地：南北长29.24米；南边东西宽10.70米，北边东西宽10.77米，实际使用面积313.89平方米确权给郭某军，使用权性质为集体建设用地，同时申请市政府注销1987年11月6日为郭某军该宗地颁发的《宅基地使用证》。给第三人李某子颁发的义集建（93）字第10143号《集体土地建设用地使用证》，和前述根据原告申请作出的土地行政确权决定一致，不存在侵占原告房东墙下一半的土地使用权的问题。

因此本案原告郭某军要求占有邻居李某子墙下那点地皮于法无据。我国《宪法》第三十三条第二款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”原告郭某军和第三人李某子同为中华人民共和国的公民和农村村民，其权利是平等的，被告作为依法行使行政职权的人民政府，应该依法处理争议，进行土地权利登记，平等保护原告和第三人的合法权利，在保护原告权利的同时，也不能忽视或侵犯第三人的权利。

【结语和建议】

原告所诉其“房东墙下一半的土地使用权”的问题，已为生效判决所确认，即原告郭某军与第三人李某子两家宅基地共用官墙（以墙中心为界）的事实。故被告给第三人李某子颁发的义集建（93）字第10143号集体土地建设用地使用证，合理合法，不应予以撤销。本案一、二审法院判决维持被告市人民政府向第三人李某子颁发的《集体土地建设用地使用证》，是正确的。

建议政府要善于运用法律思维和法治手段去解决矛盾、化解纠纷，把群众的信访活动纳入法治渠道，依法解决行政争议。这是建设法治政府的必然要求。

相关法律知识：

拆迁房纠纷怎么解决是合法的?

房子拆迁有纠纷那么就需要向当地人民政府房屋拆迁管理部门申请裁决;如果当事人对所存在的裁决不服的话，那么就可以直接向法院起诉解决，在判决了之后而拆迁方不履行的，那么就可以申请强制执行。

(一)拆迁人与被拆迁人、承租人达不成拆迁安置补偿协议，形成纠纷。

1、行政裁决：经当事人申请，由县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决的内容应当包括补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。

2、依法起诉：若拆迁当事人对裁决不服，可以在接到裁决书之日起60日内向作出裁决的房屋拆迁管理部门的本级人民政府申请行政复议。也可以在接到裁决书之日起3个月内向人民法院起诉。

3、强制拆迁：如果被拆迁人或者房屋承租人拒绝执行房屋拆迁管理部门的裁决，在裁决规定的搬迁期内未搬迁的，可以依法实施强制拆迁，由房屋所在地市、县人民政府责成有关部门执行，或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院执行。

(二)拆迁人与被拆迁人、承租人达成拆迁补偿安置协议后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期内拒绝搬迁，形成纠纷。

依法成立的房屋拆迁补偿安置协议对当事人具有法律约束力，因此，此类纠纷应当依据《民法典》的有关规定，通过司法途径解决。如果拆迁当事人没有达成仲裁协议的，可以提起民事诉讼。