500万人参与的普查如何助力应对自然灾害

江西省森林火灾风险普查现场。 受访者供图

袁艺

暴雨、台风、地震……当我们不可避免地遇到自然灾害时，总是希望得到更加及时、精准的预警，了解该如何躲避危险。

2022年5月，江西省赣州市某村的两户房子因大雨遭遇滑坡，3间屋子被损坏。由于气象等部门已在3天前发布了预警信息，两户人家共10口人已提前转移，避免了伤亡。这场避险的成功，得益于对自然灾害风险的精准预估，而当我们继续深挖，会发现每一场小灾大难下的“幸运”背后都有着难以想象的努力。

此前，一场有关自然灾害的普查在全国开展，并已于当下接近尾声。全国第一次自然灾害综合风险普查——其涉及的部门、领域、人员、技术庞大且复杂，绝无前者。

通过这场普查，我们更加了解了辽阔家园中的山川湖海、土地林草。普查也是我们面对自然灾害的自我审视，审视我们的房屋、道路、桥梁是否够坚固，审视我们还应当加强防灾减灾体系中的哪一块“肌肉”。

种种这些最终要落实到应用实践中。日前，一场媒体基层行活动在福建、江西两省开展，南都记者随国务院普查办公室、应急管理部走进了多地的应急、气象、林业等单位，了解了全国第一次自然灾害综合风险普查成果应用等情况。

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上山普查森林火灾风险

每年12月，江西各地的气温已经普遍转凉，即便是多年来从事森林监测工作的孙浩，也不常在这个时节走进深山。彼时山中植被的不少枝叶已经结上了冰霜，孙浩和同事们背着各类仪器跋山涉水，是为了一项之前难以实现的工作——森林火灾风险普查。

孙浩所在的江西省林业资源监测中心全程在为省内普查工作提供技术支持，如在2021年9月至12月，他和众多同事曾长时间“泡”在江西各地的山中。为了少在路上耽误，他们总是早早地出发，直到结束全部工作后再摸黑下山，这期间，工作人员要克服上山无路、蛇虫叮咬、野猪袭击等等困难。孙浩早已经习惯了这样的工作强度，作为一个林业工作者，走进山林已是家常便饭，他和同事们都颇为乐观，常说自己工作时就能看到常人不常见的美景。

据了解，森林火灾风险普查意在摸清森林火灾风险隐患底数，查明重点地区抗灾能力，客观认识森林火灾风险水平。这将为各级政府的森林防灭火、保障森林生态安全等工作提供权威灾害风险信息和科学决策依据。

全面调查出各地森林的可燃物载量是此次普查的内容之一，该调查最终要得到全省范围内乔木、灌木、草木、枯落物、腐殖质的各类数值。为次，江西省完成了4371个标准地与437个大样地的调查。

我们还可以从一些细节中了解这项工作。为确保数据的代表性，这些调查地点往往选在鲜有人为活动干扰的深山，工作人员需要在28.28m×28.28m的标准地里，测量出其中每一株树木在胸高位置的直径，还要在标准地边角处4个2m×2m的区域里测量各类灌木等等。当然，在500m×500m大样地的调查同样也是复杂且繁琐的工作。

孙浩告诉南都记者，此前难以开展的森林火灾风险普查终得以实施，源于国家层面确立的相关调查技术规范。这背后还有一场体量更为庞大的“工程”，参与其中的人们不仅走进了深山，还跑遍了闹市乡村，他们调查的对象也都与我们的安全生活息息相关。

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一场“空前”的普查

这场全国范围内的普查工作涉及了应急管理部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部等9个具有具体任务的核心部门和单位的分工合作，这在新中国成立以来的普查中都是独一份。国务院普查办副主任、应急管理部监测减灾司副司长袁艺曾这样评价。

2018年10月10日召开的中央财经委员会第三次会议专题研究了如何提高自然灾害防止能力，并部署了九项重点工程，其中便要求开展全国自然灾害综合风险普查。普查包含了森林和草原火灾、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、水旱灾害、气象灾害六大类灾害的信息调查和危险性评估，此外还有承载体信息调查、历史灾害调查、综合减灾能力评估与调查、重点隐患调查与评估、风险评估与规划多项内容。

据了解，普查共获取了近10亿条数据，这背后是全国近500万工作人员的参与，涉及了全国所有乡镇街道、村委会和社区居委会，360多万户家庭（占全国家庭总数的7‰）也参与了普查。

此外，国务院普查办会同各行业部门形成了48项调查类技术规范，为各类调查如何开展提供指导，这也是前面提到的，我国森林和草原火灾风险普查得以实施的原因之一。

在行政推动、技术支持与大量的人力付出下，此次普查实现了多个“第一次”，如第一次摸清了全国森林可燃物载量的“家底”；有城乡房屋建筑第一次有了“数字身份证”等。

但普查的目的仍是应用。第一次全国自然灾害综合风险普查一直坚持“边普查、边应用、边见效”的原则，南都记者通过多日调研发现，普查中蕴藏的意义，目前已经初步显现在不少地方的普查成果应用上。

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普查如何让生活更安全？

摸清底数，是精准整治灾害隐患的前提。以森林火灾为例，通过综合普查中得到的可燃物载量、火源点与抗灾能力等信息，江西省林业局掌握了全省不同地区的森林火灾风险等级的动态信息，联合多部门对重点区域的火灾隐患排查清理，并加强了对重点区域的巡逻监控。福建省南安市通过对普查中发现的森林火灾频发点全面排查，已消除680条火灾隐患。

防灾减灾还应该是一项全民参与的工作。受益于普查，江西摸索出了一条山区居民与政府共同守护家园的路子。

江西省通过地质灾害风险普查，查明了全省的地质灾害隐患点71496处。江西省地质局工作人员杨玉琼告诉南都记者，2022年，江西省地质局承接了赣州市兴国县的地质灾害治理项目，这里曾有两千余个地质灾害隐患点。“有些老乡参与的积极性低，或是掏不起费用，因此我们推行了投工投劳的模式。”杨玉琼介绍，当地居民可以参与施工或担任监理，这些工作都可以换算为治理所需支付的费用。据了解，一期项目共治理了该县5个乡镇的地质灾害，保护了受灾群众2748人。

普查还是一场自我审视——防灾救灾力量是否够强？监测的耳目是否敏锐？一些地方发现了问题。南安市普查办主任黄震宇告诉南都记者，通过普查，当地发现仍需提升对各类灾害的监测精度，因此花了些力气增添设备。比如在2022年，南安市投入1150万元，新建了一部用于气象监测的X波相控制雷达。黄震宇介绍，该雷达的监测精度为分钟级，极大提高了对灾害性天气的监测能力。

监测到极端天气后，及时精准地发布预警、组织转移是后续的重要工作。江西气象台台长单九生告诉南都记者，江西基于多年防汛经验和气象灾害综合风险普查成果，将全省划分为强降水洪涝灾害严重脆弱区、脆弱区、一般脆弱区、一般区，不同地域的差异化风险阈值让防汛调度更加精准，在保障了生命安全的同时，还避免了人员过度转移。据了解，2022年，江西根据气象风险预警发布提前转移指令24次，保障了55.96万人安全转移，避免转移人口45.5万余。

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数据赋予智慧平台“生命”

在灾害预防与临灾的应急处置中，政府部门的高效决策往往发挥着关键作用。近年来，不少地方的智慧城市建设都会把防灾减灾作为一项重要内容，以信息技术支持应急指挥。而普查的数据成果也为多地城市的智慧大脑注入了新活力。

调研中，记者见识到了多地智慧管理平台的防灾减灾功能，如，福州市自然灾害综合管理平台可以在暴雨灾害来临前预估灾害风险水平，并提供不同地区的风险等级与减灾能力等信息；江西省森林防火综合业务管理平台可以实时显示省内各市县林区火险等级，还可预测未来一周的火险情况。

需要强调，虽然信息技术与数字模型等都是智慧平台的重要组成部分，但缺少数据的智慧平台仍是没有生命的。上述智慧平台所发挥出的作用，仍有普查数据与实时监测数据的参与。福州市应急管理局副局长任立明告诉南都记者，福州市通过普查，实现了当下亟须的数据更新与集结，最终形成的数据库是智慧平台对灾害风险水平精准评估的后台支撑。

值得一提的是，普查还进一步打破了部门间的数据壁垒，来自不同领域的多维度数据融合在同一系统内，进一步增强了我们对灾害风险的认知能力。比如，福州市气象局“气象精灵”数字化平台内含地铁气象服务保障系统，该系统掌握了福州市每个地铁站点在极端天气下的风险阈值，这便是将地铁等受灾对象数据与气象数据综合后的成果。福州市气象局业务处处长邱洪华告诉南都记者，得益于普查，气象部门在掌握气象信息的同时，又掌握了各受灾对象对灾害的承受能力，便能更加精准地提供预警信息。

南都记者了解到，2023年国务院普查办将和各行业各部门全面完成普查各项任务，全面总结普查工作和普查成果，同时持续深入开展普查成果的应用工作。

普查成果的应用是一个长期的过程，普查本身也并非一劳永逸。黄震宇表示，未来，南宁市还将依靠2万多名网格员实现灾害隐患数据的滚动更新，“我们不能单是轰轰烈烈地搞一场普查后，就让数据冷下来。”他说。

对话

数据如何帮城市更从容应对灾害？

日前，南都记者参加第一次全国自然灾害综合风险普查“媒体基层行”活动，在福建、江西多地参观调研了普查成果的应用情况。其中，普查数据与智慧管理平台的融合应用令记者印象深刻，如福州市自然灾害综合管理平台的一项核心功能——可以在暴雨灾害来临前预估灾害风险，提供不同地区的风险等级与减灾能力等信息，这为灾害应急指挥提供决策支持。

此次普查成果如何帮助我们更为“智慧”地应对灾害？抱着些许疑问，南都记者在调研期间专访了国务院普查办公室副主任、应急管理部风险监测和综合减灾司副司长袁艺。

首次普查助力防灾“关口前移”

南都：数据显示，2018年以来，我国各种自然灾害年均因灾死亡和失踪人数，和前五年的均值相比下降54.3%，这背后都有哪些原因？

袁艺：抛开气候周期等与自然灾害相关因素的影响，我认为近年来自然灾害造成的损失明显下降，与防灾减灾救灾工作体系不断健全，各种措施不断强化都有关系、是多方面共同发力的结果。

无论是政府还是居民，我们的风险意识越来越强，老百姓知道了如何避险、如何做一些必要性的防护，政府的应急预案也在不断完善。

从工程性措施来看，多年来，大江大河堤防建设逐步完善，人们居住条件不断改善等等，都筑牢了守护生命的第一道防线。近年来我们一直在强调“关口前移”，做好这些工程性措施就是其中的一部分，从根本上提升了安全水平。

当然，我们无法抵御所有灾害，那么监测预警就很重要。相关部门及时做出灾害预警，并做好后续一系列的防范措施，帮助居民提前避险，就尽可能地避免了人员伤亡。

南都：在防灾减灾中做好关口前移，我们还应该在哪些方面发力？

袁艺：主要还是前面提到的几个方面，完善应急预案、提升监测预警能力、提高房屋和基础设施的设防水平等等。第一次全国自然灾害综合风险普查就为进一步推进关口前移提供支撑，比如我们通过对全国城乡房屋这一承灾体的调查，摸清了全国房屋的结构、工程质量等信息，这样住建部门就初步排查出可能有安全隐患的房屋，之后就可以在此基础上做更精细的排查，并对一些房屋做加固治理。

普查打破了部门数据壁垒，助力智慧平台预估灾害风险

南都：第一次全国自然灾害综合风险普查开创了多个“第一次”，如城乡房屋建筑第一次有了“数字身份证”等。我们关注到，这也是新中国成立以来第一次在全国范围开展的综合性自然灾害风险普查，您如何看待这个“第一次”的意义？

袁艺：要注意到其中的“综合”，这是我们国家第一次在防灾减灾领域做综合风险普查。风险是一种由多因素共同决定的状态，这就要求我们要从多角度认识自然灾害的风险水平。

政府要做好自然灾害的风险管理，就应该综合掌握各部门的灾害监测、承灾体、减灾抗灾能力等信息，打好各部门间的配合。但在以前，气象灾害的信息，房屋、人这些承灾体的信息往往掌握在不同的部门，没有综合的数据平台支撑开展综合研判。

虽然这种数据融合的工作过去也在做，但第一次全国自然灾害综合风险普查在打破部门间数据壁垒迈出了一大步。这次普查是我们第一次做到既有六大灾种的自然信息调查，又有对房屋、交通设施等社会信息的调查。这些数据可以帮助我们全面综合地认清不同地区自然灾害风险水平的高低，当我们搞明白一个地方较高的风险水平是出于自然原因，还是社会原因，或是二者综合下的结果，我们的防灾减灾工作针对性也会更强。

现在，普查得到的数据信息都正在汇总到国省两级的普查办，形成综合性的数据库。下一步我们也会秉持着共建共享共用的理念，用这套数据做更多的事情。

南都：现在不少地方都在做智慧城市的建设，搭建智慧平台辅助城市管理，在防灾减灾领域智慧平台能发挥什么作用？普查成果能帮助城市防灾变得更“智慧”吗？

袁艺：我们做防灾减灾工作时，要先研判灾害风险形势，再做决策，之后才会有相应的措施。智慧平台实质上就是通过汇集数据，再用模型算法做出综合性的判断，为我们提供决策支撑。智慧平台建设面临的难点是，我们有相应的信息化技术与数字模型，却缺少数据，这样整个系统就运行不起来，智慧平台是没有“生命”的。

需要强调一下，其中并不只是有普查的数据。智慧平台需要两种数据，一种是通过实时监测获得的动态数据，另一种就是通过此次普查获得的相对稳定的状态值，比如普查获取的大量承灾体数据，以及基于普查调查数据评估出的各个地区常态的风险水平。把两方面的数据结合起来，我们就可以更好地利用智慧平台预估重大灾害风险。

普查成果应用推广后，智慧平台也会是一个比较普遍的形式。现在做的普查成果应用都是一些试点尝试，等到普查工作全部结束，我们一定会拿到更加完整的数据，就可以在试点探索的基础上做进一步的完善，普查成果应用也会更加深入。

普查成果应用应转变成持续的业务能力

南都：如何才算把普查的成果应用好，您是否有一个评价标准？

袁艺：普查成果的应用是一个长期过程，不仅是应用模式会越来越完善，一些数据也会进一步更新。现在一些对普查成果应用的探索，只是处在针对单个案例的研究阶段，我们应该把成果应用转化成一种持续的业务能力，以有效应对以后每一次自然灾害。

我认为，如果我们能用普查的成果结合一些技术手段，转变之前的工作方法，提升工作能力，就会有很好的应用效果。

南都：在未来，作为普通居民，我们会如何体验到此次普查的成果应用给生活带来的改变？

袁艺：通过这次风险普查，各地各级政府基本摸清了我国6大类主要灾害的风险隐患底数，再结合各方面的力量，监测预警的能力会得到提高，工程设防水平也可更为科学等等。

这些落实到生活中，我们的城市或者说居住环境就会变得更加安全，我们得到的灾害预警信息也会更准确，也知道该如何科学应对灾害，这就是一种应对灾害的良性模式。

采写：南都记者王森 发自福建、江西