海洋生态保护修复：国际议程与中国行动

原文刊载于《中国科学院院刊》2023年第2期“政策与管理研究”，本文为精简改编版

段 克1 刘峥延2 梁生康3 李雁宾3* 鲁栋梁4

1 中国自然资源经济研究院

2 中国宏观经济研究院

3 中国海洋大学

4 北部湾大学

国际公约和倡议有利于鼓励和加强各国采取一致行动推动海洋生态保护修复。文章总结了海洋生态保护修复相关的国际议程，分析了我国海洋生态保护修复政策机制，认为两者在应对全球海洋生态危机中实现了政策联动，体现出协同增效的效果。并提出我国构建精细化区域海洋生态图、加强生态廊道修复、完善科技支撑体系、推进海洋生态保护修复国际合作等对策建议。

1 海洋生态保护修复相关国际议程

许多国际政策框架和公约高度重视健康的海洋对减缓全球气候变化、保护生物多样性、减少灾害风险和实现可持续发展目标的重要意义（表1）。1992年，联合国通过《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》，与《联合国海洋法公约》共同构成国际海洋生态保护修复的政策制度基础。

表1 海洋生态保护修复相关的国际政策框架、公约和倡议

“联合国生态系统恢复十年”旨在汇集政治支持、科学研究和财政力量，大幅扩大海洋生态系统的恢复规模。“联合国海洋科学促进可持续发展十年”旨在为扭转海洋健康状况持续恶化提供科学的解决方案，制定海洋可持续发展所需的政策框架和工具。2021年，联合国启动了新的利益攸关方进程，在规划、实施和提供实现SDG目标所需的科学研究方面，将采取包容性、参与性和全球性的方法，创造新的解决方案。

2 国际海洋生态保护修复法律规制和政策框架主要特征

相关国际公约和倡议的协同性分析

《2030年可持续发展议程》“联合国生态系统恢复十年”“联合国海洋科学促进可持续发展十年”《生物多样性公约》等都设定了截至2030年的行动目标，即2030是国际公约倡议的关键目标年。

2015年通过的《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》都将生物多样性提到至关重要的位置。《生物多样性公约》的“爱知目标”也直接体现在联合国17个SDG目标的许多具体目标中，即生物多样性保护既是SDG14（水下生命）和SDG15（陆上生命）的重点内容，也是实现SDG2（粮食安全和改善营养）和SDG6（提供清洁水）的关键因素；因此，有效保护和可持续利用生物多样性是实现《2030年可持续发展议程》的重要基础。

已知的大型海洋动物有300多种，它们提高了初级生产力，在减缓气候变化方面发挥着天然碳汇的作用，是海洋环境健康的指示物种和旗舰物种。然而，它们中约三分之一正面临灭绝风险。《濒危野生动植物种国际贸易公约》《保护迁徙野生动物物种公约》《保护欧洲野生动物和自然栖息地公约》等促进了各国的协调行动，通过加强科学研究识别濒危物种所面临的主要威胁，并制修订受保护物种的分级名录（附录），从而加强保护海洋珍惜物种、恢复濒临灭绝的种群，有效分级管制野生物种市场行为。

实施全球应对气候变化行动成为海洋生态保护修复的支撑保障

国家自主贡献（NDCs）是各国政府实施应对气候变化承诺的重要工具，表明了自主减排的优先事项，将海洋生态系统保护修复纳入NDCs，推动珊瑚礁、海草床、红树林等重要海洋生态系统的保护修复，以及为可持续管理提供资金，向国际社会发出重视海洋生态保护修复的强烈信号。

以珊瑚礁为例，1998年白化事件导致全球约8%的珊瑚死亡。2009—2018年，日本、加勒比海和印度洋有近1.2万km2的珊瑚白化，全球约14%的珊瑚死亡。需要在珊瑚礁的保护科学、管理和治理方面进行根本性变革。将海洋生态保护修复行动纳入气候议程对于减少温室气体排放和适应气候变化至关重要，要扩大有效解决方案的覆盖范围，并在全球范围内推广这些解决方案。

海洋生态保护修复需要更大范围、更深层次的全球合作

目前全球海洋治理机制因国家间的地理边界和管理体制差异，无法对海洋和冰冻圈气候相关变化所带来的级联风险做出全球尺度一致的综合响应。设立海洋保护区网络、实施海洋空间规划和水资源管理系统三者之间过于分散，使得针对海洋和冰冻圈变化响应措施不够有效。近年来，虽然区域性海洋和极地治理体系在应对气候变化的响应能力方面已得到加强，但仍无法有效应对预估将日益增大的风险规模，对海洋及冰冻圈气候变化不利影响的应对措施还存在着技术、财政、制度等障碍。

在全球气候变化面前，珊瑚礁生态修复能起到作用的范围和效果相对于丧失的速度微不足道。西太平洋珊瑚礁三角区、中国南海和东非沿海地区等是设立珊瑚礁保护区的潜在重要区域，然而这些区域海洋监测指标数据依然非常缺乏，迫切需要加强卫星和全球运营平台等基础能力建设，以大幅度提高海洋观测和监测能力。

3 中国海洋生态保护修复政策与实践

中国系统的海洋生态修复行动计划始于20世纪80年代启动的沿海防护林体系建设，探索出“南红北柳”的海岸带生态修复模式。2010年，国家海洋局《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》开始将海洋整治修复拓展到海域、海岛、海岸带等覆盖全域海洋空间范围。财政部、国家海洋局通过“中央分成海域使用金”支持地方实施海域、海岛和海岸带整治修复及保护项目。自此，我国全域海洋生态保护修复工作正式启动。“十三五”期间，全国整治修复海岸线1200公里、滨海湿地230km2。

1

积极推进海洋生态保护修复项目

通过开展“蓝色海湾”整治、岸线岸滩修复、滨海湿地修复、海堤生态化建设等，有效改善了海洋生态系统质量，提升了防灾减灾能力。2017年，启动黄渤海16处重要滨海湿地世界自然遗产申报工作，2019年7月，江苏盐城中国黄渤海候鸟栖息地（第一期）被列入世界自然遗产名录。

2

实施近海海洋生态堤防建设

编制《海岸带保护修复工程工作方案》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，开展岸线岸滩生态修复、海堤生态化建设，提升海岸带各类生态系统结构完整性和功能稳定性。

3

构建严管严控围填海硬约束制度体系

通过《海岸线保护与利用管理办法》将自然岸线保有率管控目标逐级进行分解，建立自然岸线保护和管控责任制。国务院《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》严格控制新增围填海，加快处理各类围填海历史遗留问题，有效遏制了滨海湿地大量减少的趋势。

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编制海洋生态保护修复国家规划

《全国沿海防护林体系建设工程规划（2016—2025年）》《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》推进实施，海岸带生态保护和修复重大工程被列入《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，围绕全面提升国家生态安全屏障质量，加紧编制海岸带生态保护和修复重大工程的专项建设规划。

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初步建立起较为系统的海洋生态保护修复标准体系

建立了各类典型海洋生态系统调查监测评估和保护修复的技术方法标准，生态海堤建设工程和项目监管监测技术方法标准等。2021年7月，自然资源部发布实施《海洋生态修复技术指南（试行）》，有效提升了我国海洋生态修复的科学化和规范化水平。

4 “内外互促”提升中国对全球海洋生态保护修复进程的贡献度

深度参与全球生物多样性保护

修订《野生动物保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》，颁布实施《生物安全法》，加快制定《国家公园法》。作为《生物多样性公约》《名古屋议定书》《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约方，我国于2019年7月提交了《中国履行〈生物多样性公约〉第六次国家报告》，同年10月提交了《中国履行〈卡塔赫纳生物安全议定书〉第四次国家报告》，积极参与《濒危野生动植物种国际贸易公约》《湿地公约》。近年来，我国成为全球环境基金最大的发展中国家捐资国。2019年以来，我国成为《生物多样性公约》及其议定书核心预算的最大捐助国，有力支持了公约的运作和执行。

我国还将生物多样性保护纳入顶层设计，将实施生物多样性保护重大工程、构筑生物多样性保护网络作为提升生态系统质量和稳定性的重要工作内容。2021年10月，中国昆明举办的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，初步商定了2020年后全球生物多样性框架。2022年，《湿地公约》第十四次缔约方大会在武汉举办。推动各方扩大共识、相向而行，形成更加公正合理、各尽所能的全球生物多样性性治理体系。

引领全球应对气候变化行动

2015年以来，我国与35个发展中国家签署了39份应对气候变化的合作文件。2020年9月，习近平总书记正式宣布“碳达峰碳中和”目标。2022年6月，17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》。中国一直以来积极协调发达国家与发展中国家的立场，凝聚共识，推动达成《巴黎协定》，引领了全球气候变化谈判的进程，成为全球自然资源和生态环境治理体系的重要参与者、贡献者和引领者。

积极落实联合国《2030年可持续发展议程》

2016年9月，联合国发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。中国推动二十国集团制定《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》。目前，中国已批准加入和实施30多项国际生态保护修复与环境治理相关的多边合作公约、倡议或议定书。把支持落实《2030年可持续发展议程》融入高质量共建“一带一路”，签署《“一带一路”绿色投资原则》，成立“一带一路”绿色发展国际联盟，推进绿色丝绸之路建设。面向东盟、南亚、阿拉伯国家建立跨国科学技术转移中心，推动先进适用技术的转移和应用转化。

构建海洋命运共同体理念下的蓝色伙伴关系

2017年，国家发展和改革委员会、国家海洋局发布《“一带一路”建设海上合作设想》，发起“蓝碳计划”倡议，促进我国与沿线国家共建国际蓝碳合作机制；2015年11月，我国成立公募基金会“中国海洋发展基金会”；2019年，我国开始实施海上丝路项目，这是构建蓝色伙伴关系的重要内容。我国还主导建立了“东亚海洋合作平台”“中国—东盟海洋合作中心”，设立中国—东盟海洋合作基金等。我国已同葡萄牙、欧盟、塞舌尔等建立了蓝色伙伴关系，在海洋经济、科技、生态环境保护和防灾减灾等领域加强合作与协调。中国还向“一带一路”沿线国家提供更多公共产品和服务，推广应用自主海洋环境安全保障技术，在海洋调查监测与观测、海洋水文、气象与环境预报、海洋环境治理与生态保护修复等方面提供中国方法标准和中国技术。

5 加强中国海洋生态保护修复的对策建议

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构建精细化的区域海洋生态图

生态系统分布的详细空间信息是推动沿海地区可持续保护和发展的重要基础，建议：加强陆海卫星工程和海洋卫星地面系统建设，进一步细分各生态分区内的小尺度生态类型。借鉴欧洲海草床生态图制作技术经验，加强海底测绘工作，在较深的海域可应用侧扫声纳、多波束测深仪等声学设备和应用远程操作的遥控车，在浅水区应用航空摄影，从而加快构建我国精细化的区域海洋生态图。

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加强生态廊道修复

广阔的海草床、珊瑚礁等成为包括许多关键渔业物种幼体动物群的海上移动关键中转站，滨海湿地是候鸟迁徙通道上的脚踏石。因此，海草床、珊瑚礁和滨海湿地等的保护修复将起到生态廊道的重要作用。建议：加强海洋生态廊道保护修复力度，采用播撒海草种子、设立保护区等手段，恢复重要海洋生境，遏制生境破碎化趋势。借鉴2021年韩国4处滩涂全部纳入世界自然遗产目录的经验，做好中国黄渤海候鸟栖息地（第二期）申遗工作。

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完善科技支撑体系

目前海洋科学研究和观测的规模、速度与成果应用都跟不上海洋生态环境变化的速度。海洋生物多样性、栖息地变化或丧失的重要性及其影响研究不足，也难以判断对海洋灾害所做出的响应是否及时有效。建议：

1. 以海洋与气候变化、生物多样性与生态系统、海洋生态安全等研究为重点，加强海洋生态保护修复相关的科学研究。

2. 加强灾害跟踪和预测能力建设，加强综合、多灾害、早期预警系统建立，提高防灾减灾水平。

3. 开展海洋生态保护修复重要技术应用示范，在海岛、海岸带及近海修复关键技术上取得突破。

4. 完善海洋生态保护修复管理决策的科学技术支撑机制，提升海洋保护区选划、管理水平，持续增加海洋保护区的数量和规模。

5. 重点扩大直接涉及海洋研究的学科广度，更好地协调和推动跨学科数据融合；加强数据收集、管理、分析和共享的能力建设，积极参与全球数据网络共建。

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推进海洋生态保护修复国际合作

2020年11月，在二十国集团领导人利雅得峰会上，习近平总书记强调中方支持二十国集团在保护珊瑚礁等领域深化合作，打造更牢固的全球生态安全屏障。建议：

1. 参与国际法的修订，促进有责任性、包容性和以社区为基础的海洋旅游业，并推进对公海的充分监管。

2. 以保护珊瑚礁为中国参与全球海洋生态环境治理的重要抓手，并通过与世界自然保护联盟等合作开发适用性的红树林保护修复技术和工具，向拥有全球近三分之一红树林的东盟国家出口我国红树林保护修复技术和服务。

3. 通过与东盟国家合作建立国际蓝碳合作机制，提升“21世纪海上丝绸之路”建设对沿线国家绿色转型的贡献。

段 克 自然资源部资源环境承载力评价重点实验室（中国自然资源经济研究院）副研究员。主要研究领域：资源环境经济、政策及生态修复等。

李雁宾 中国海洋大学海洋化学理论与工程技术教育部重点实验室教授，青岛-香港海洋环境与生态联合研究中心共同执行主任。主要研究领域：海洋环境化学、海洋生态学等。

文章源自：段克,刘峥延,梁生康,李雁宾,鲁栋梁.海洋生态保护修复：国际议程与中国行动.中国科学院院刊,2023,38(2):277-287.

DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20211215005